X区农村三资管理工作调研报告

X区农村“三资”管理工作调研报告

为深入贯彻落实习近平总书记关于农村“三资”管理工作的重要讲话重要指示精神，全面了解X农村“三资”管理运营工作，我单位组织人员，利用9天时间，先后到X镇X村、X镇X村和X镇X村，对X区农村“三资”管理工作，特别是集体经营性资产管理情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下。

一、总体情况

X区辖8个镇、3个街道，117个行政村，总人口16.35万。全区农村集体土地总面积307.8万亩，其中农用地303.5万亩（包括耕地42.9万亩，园地2.2万亩，林地159.3万亩，草地98.8万亩，农田水利及养殖水面0.3万亩），农村宅基地、工矿商服等建设用地3.8万亩，“四荒地”等未利用地0.5万亩。截至2022年底，全区村集体资产总额8.37亿元，其中使用扶贫资金形成的集体资产5.93亿元，占集体资产总额70.8％。全区集体经营性资产总额3.09亿元，其中使用扶贫资金形成的经营性资产2.61亿元，占集体经营性资产总额的84.7％。

二、选村考虑

X村地处X区和X市靖边县交界处，省道X线南北贯穿全村，属于“五类村”。该村人口老龄化、空心化问题突出。村集体资产中经营性资产较少，资源盘活利用率不高，集体经济薄弱，但主导产业门类齐全，基础较好，农村“三资”管理工作在川道村中具有一定代表性。X村地处X区与志丹县交界处，属于“非五类村”。该村山大沟深、交通不便，群众居住分散，人口老龄化、村庄空心化问题突出。村集体资产中经营性资产不多，资源盘活利用率不高，主导产业发展缓慢，体量较小。但村干部年富力强，农村“三资”管理工作在拐沟村中具有一定代表性。X村地处X西南部，与宝塔区相邻，距离延安市中心15公里，属于“脱贫村”。该村资源丰富，资产较多，基本建成了集现代农业、生态观光、乡村旅游为一体的生态农业示范园区，村“两委”班子凝聚力、战斗力强，“三变”改革走在了全省前列，农村“三资”管理相对科学规范，在集体经营性资产管理运营上形成了较为成熟的模式，在55个脱贫村中具有一定的典型性和代表性。通过对这三个不同类型、各具代表性村进行调研，全面掌握X区农村“三资”管理工作开展情况，并对存在的问题进行深入分析和思考，提出农村“三资”管理意见和建议，为上级党委、政府科学决策提供参考。

三、取得成效

近年来，X区超前谋划、积极创新，以摸清底数为关键、以确权明责为核心、以管护运营为抓手、以富民强村为导向、以长效利用为目标，走出一条“公益资产利民、经营资产强村、到户资产富民”的农村“三资”特别是经营性资产管理新路子。

（一）摸清底数、明晰产权，解决“管什么”的问题。一是精准摸清资产底数。从2017年起，X区以农村集体产权制度改革为契机，组织农业农村、乡村振兴、财政、审计、水务、交通等部门，将2016年以来各级财政专项扶贫资金、行业部门帮扶资金、社会扶贫资金和帮扶单位自筹扶贫资金投入形成的资产作为农村集体“三资”清查核实的重点，每年开展一次核实登记入账。在“三资”清查中，X区创新推行“上下联动、两线比对”工作法，由行业部门对照年度项目实施计划，自上而下与镇、村比对核实资产状况；由村“两委”根据现有资产及使用情况，自下而上与镇级核对，镇级分类汇总后再与行业部门对账，实现了“资产清、资金明”。截至2022年，全区清查登记集体资产3172个。二是合理细分资产类别。在摸清“三资”底子的基础上，扶贫资产按照经营性、公益性和到户类3种形式，将农业设施、光伏电站、用于经营的厂房、股权股份等可以直接产生收益的资产归类为经营性扶贫资产；将村内水、电、路、村卫生室等公共基础设施，不能直接产生收益但可长期受益的资产归类为公益性扶贫资产；将通过财政补助（补贴），支持贫困户自身发展生产形成的生物性资产或固定资产等归类为到户类资产。全区共有扶贫资产2221个，其中经营性资产326个、公益性资产964个、到户类资产931个。三是科学确定资产权属。按照“因地制宜、便于管护、群众受益”的基本原则，科学确定资产权属。将各级组织实施的到村产业扶贫项目形成的经营性扶贫资产和通村组路、文化广场等基础设施及公共服务类非经营性资产，确定为集体资产，统一移交确权至村；对跨村域的公共设施、跨村组的光伏扶贫资产，确定为国有资产，由行业部门或国有公司统一代行所有权；直接投资到户形成的资产归农户所有，由区级补助实施单位统一登记建账、不确权。截至2022年底，确权到村的扶贫资产5.93亿元，其中经营性资产2.61亿元；确权到行业部门或国有公司的扶贫资产总额5.84亿元，其中经营性资产1.85亿元。

（二）分类明责、多元经营，解决“怎么管”的问题。一是明确责任分类管。明确区委农村工作领导小组对全区农村集体“三资”管理负总责，各镇（街道）党（工）委为本行政区域内“三资”管理监管责任主体。对归属国有的扶贫资产按照国有资产管理规定进行管理，对归属村集体所有的扶贫资产按照农村集体“三资”管理规定进行管理，对到户类扶贫资产由农户自行管理。二是创新模式线上管。2020年5月起，X区以农村“三资”电算化管理为抓手，在全市率先与农行X支行合作建立农村集体资产管理平台，统一推行集体“三资”线下台账管理和线上平台管理，将应确权至村的集体资产统一移交至村集体经济组织，纳入“三资”台账管理。三是健全制度规范管。把建章立制作为资产管理的首要举措，根据国家和省、市有关规定，不断制定完善相关制度，确保资产管理有抓手。先后制定出台了《X区农村集体经济组织管理、财务管理、资金管理办法》《X区扶贫项目资产管理办法》《X区农村集体经济财务代管实施方案》等长效机制。这些制度规定的出台，使集体资产管理有制度、维护有依据，对进一步提升“三资”使用管理水平，为资产管得久、用得好奠定了坚实基础。四是注重效益持续管。为确保确权到村集体的各类经营性资产持续运营、发挥效益，X探索形成了集体资产运营有效路径。入股合作经营，即借助当地龙头企业、产业大户等经营主体带动作用强、示范效果好的优势，通过合作经营、委托管理、入股分红等方式，实现业态互补，合作共赢。如，X镇X村，将土地资源和政府投资项目形成的扶贫资产量化折股，入股到惠民农业科技发展有限公司，公司每年保底给合作社固定分红35万元。如，X村动员村民集资70万元入股到合作社，其中贫困户入股45万元，每户1万元，村集体经济入股25万元，与X景区旅游开发有限公司合资兴建旅游扶贫停车场。2022年，X村集体经济收入13.6万元。委托经营，即将集体经营性资产，委托投资平台代为运营管理，按固定收益率或经营效益获取收益。如，X区注册成立新能源开发有限责任公司（国有独资企业），将位于X镇杨园村的7.65兆瓦光伏扶贫村级电站和55个村集体电站全部委托给新能源公司运维管理，公司提取7％的运维管理费用和税点，其余全部返回村集体。截至2022年12月，共兑现电站收益1719.43万元。出租经营，即采取出租的方式，对归属于村集体的经营性资产，由村集体将资产租赁给有意愿、有实力的经营主体运营管理。如，X镇X村、招安镇枣湾村、砖窑湾镇金盆湾村等55个贫困村和12个非贫困村将扶贫资金建设的1261座集体大棚、305座弓棚，以每米80－100元的价格出租，每年为村集体增收1000万元以上。

（三）创新模式、科学分配，解决“怎么用”的问题。一是全面推行财会代管。为全面规范村集体“三资”管理，2021年起，X在全区统一推行集体经济组织财务会计由镇（街道）财政所代理记账制管理。依托区农村集体资产管理平台，在全省率先推出银农直联模块，按照“村级申请－镇街审核－财政复核”的程序，117个村全面推行集体经济财务镇（街道）财政所代管记账和线上支付模式，做到“村财镇管区监督”，资金使用更加规范、资产管理更加安全，有效预防和遏制农村“微腐败”现象的发生。二是优化资产收益分配。合理分配经营主体与村集体、村集体与脱贫户、脱贫户与非贫困户之间的收益，确保群众持续增收。对经营性收益归村集体所有、实行二次分配，一部分用于帮扶边缘户、困难户、老弱病残和监测户；一部分用于乡村振兴公益事业，设立卫生保洁、森林管护、资产管护等公益性岗位，确保所得收益重点用于巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴。如，X区每年在农村开的的各类公益性岗位稳定在1100个左右，既有效解决了管护力量不足问题，又帮助脱贫群众实现稳定增收拓宽了渠道。三是强化资金收益监管。在村一级成立“以监委会为主体、村民代表参与”的监督机构，对资产运营、财务状况、入股分红等进行定期研判，不断健全投资运营、风险防范和收益分配等制度。在区、镇两级推行村级报账员、镇街记账员、区级指导员“三员”服务制度，实行纪检监察、财政审计、行业部门共同监督，形成了“分级管理、逐级负责、共同监管”的经营性资产管理新格局。

四、存在问题

在三个村的调研过程中，我们发现全区在“三资”特别是经营性资产管理运营中，仍不同程度存在资产收益不高、经营方式单一、运营人才缺乏等问题，主要体现在以下六个方面：

（一）村组干部作用发挥不明显。村集体经济组织作为集体“三资”所有权人代表，主体意识不强，盘活利用村内集体闲置资产资源动力不足，没有做到守土有责、守土尽责。如，调研的三个村22名村“两委”班子成员中，有17名村干部对做好集体资产管理工作主动意识不强，热情不高，认为这项工作是“出力不讨好的事”，不同程度存在不愿管、不敢管、不会管的现象。

（二）资产管理群众参与度不高。群众普遍对村上的资源数量、资产情况不清楚，参与收益分配决策、管护运营监督缺乏主动性和积极性。如，在X村、X村和X村入户走访的295名群众中，只有17名群众和4名村民小组长能大体说清楚村上的部分资源资产情况，其他群众和村民小组长，甚至连监委会主任、村组会计都对村集体“家底”说不清楚。

（三）集体经营性资产占比较少。2016年以来，大部分扶贫资金用于公益性资产建设和到户产业补助，集体经营性资产主要投向种植养殖项目，而这些项目单个体量小、同质化严重，普遍存在抗风险能力弱、市场风险较高等问题。加之，村集体停办学校、已腾退旧宅基地、林地草地等大量闲置资产难以盘活，未能形成可供收益的经营性资产。如，X村16个集体资产中经营性资产仅有592.6米大棚和20万元互助资金；X村14个集体资产中，经营性资产也只有光伏分红和40万元互助资金，缺少农旅融合、文旅融合、一二三产融合发展的经营性资产。

（四）经营性资产管理人才匮乏。经营性资产缺乏懂市场、会管理、善经营的人才，除村干部外，很难找到合适的本村人才来接手资产的运营管理。如，X村、X村和X村22名村“两委”班子成员中，大专以上学历仅3人，占比13.6％。如，三个村户籍人口3387人，但在村上常住的群众只有730人，其中高中及以上学历30人，占比4.1％；有劳动能力的346人，占比47.4％。

（五）资产运营管护缺乏资金保障。资产管护所需人力物力财力较大，虽然区上每年列支50万元管护经费，但由于镇级财力有限，村集体收入微薄，导致资产管护方式简单粗放。如，X镇X村建成的安全饮水工程，项目已经交付使用，但是缺乏专门的管护资金，导致资产维护不及时。如，X镇X村两条产业道路工程质保期过后，由于村上没有资金可用，管护费用只能依靠镇政府临时性列支解决。如，X村梨树沟村民小组饮用水塔已移交至村上，但因村组缺乏管护资金，也没有及时落实管护责任，导致水塔荒废闲置。

（六）资产收益分配制度建设滞后。2019年，X区制定出台了农村集体经济资产管理与收益分配办法，但脱贫攻坚结束后，三个村都再未制定新的收益分配制度或办法，而是继续沿用过去的制度，很容易引发新的矛盾和不平衡。如，对确权到村的经营性资产产生的收益，是继续限定为脱贫户受益，还是可以扩大到其他低收入农户和监测户，需要村上尽早制定相关制度、办法来明确和规范。

五、对策建议

农村“三资”是发展农村经济和实现共同富裕的物质基础，在促进群众增收和村集体经济发展中发挥了重要作用。今后应以改革创新精神，着力在管好用好“三资”上下功夫，让经营性资产在推进乡村全面振兴中发挥更大作用。

（一）精准摸清集体资产家底。借鉴已经成功的经验，全面加强农村“资产”管理工作，区、镇、村三级和行业部门要建立普查机制，每年定期组织专门力量对全区脱贫攻坚和乡村振兴以来投入衔接资金形成的资产，按照经营性、公益性和到户类逐一明确所有权、经营权、收益权、监管权、处置权，精准建立资产管理信息台账，做到集体家底“一锅粥”变“一本账”。

（二）充分发挥群众主体作用。按照“群众参与、民主决策、公开透明、科学管理”的原则，在充分尊重群众意愿的前提下，积极发挥群众在农村“三资”管理工作中的主体地位和主人翁精神。如，可通过政府门户网站、镇村公告栏、村民大会等方式，定期对“三资”管理运营和收益分配情况进行公示公开，对“三资”处置和使用实行事前、事中、事后全程民主决策，真正让村民能了解、能参与、能监督。

（三）创新经营性资产运营模式。以企业化、市场化模式运营集体资产，有效破解当前经营性资产只有租赁或承包获取收益的单一模式。如，对有意愿有能力的村，可通过自主经营、联合经营、股份合作、业务托管等方式不断提升集体资产运营管理水平和盈利能力。如，在各镇（街道）建立集体经济组织联合社，将本镇（街道）范围内各村的经营性资产进行集中统一管理，变“散”为“强”、化“单”为“团”；区上组建以区级集体资产运营公司为引领，以各镇（街道）集体经济组织联合社、村级股份经济合作社为支撑的农村集体资产市场化平台，将各村形成的经营性资产交由平台公司按照企业化、市场化模式统一运营管理，架设起小集体连接大市场的桥梁。

（四）强化集体资产监管责任。要进一步细化明确区、镇两级监管责任，乡村振兴、农业农村和财政、审计等部门负责做好扶贫资产管理的监督和业务指导。镇（街道）作为属地监管责任主体，负责扶贫资产运营管护的日常监督。区上可通过政治巡查、纪检监察、财政审计相结合的办法，把“三资”管理纳入群众身边腐败和作风问题专项整治的重点范围，对各类违规违法违纪行为严肃查处，确保扶贫资产不闲置、不流失。

（五）健全“三资”管理制度体系。把建章立制作为“三资”管理工作的首要举措，促进农村“三资”管理工作规范化、制度化运行。按照实用性强、便于操作的原则，尽快健全集体资金管理制度，完善集体资产资源管理制度，制定出台过渡期满后的资产收益分配、绩效考核办法，形成制度健全、产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的农村“三资”管理长效机制，为集体资产平稳高效、安全运行提供制度保障。如，各村可通过民主决策程序，对分红期限、受益对象进行调整，将集体资产收益分配重点用于村级公益事业、防返贫动态帮扶、扩大再生产等事项。

（六）加大农村管理人才培养力度。要选优配强农村集体经济组织负责人，在发挥好村干部在经营管理方面作用的同时，制定出台农村“三资”管理人才培养和激励政策，对发展村集体经济作出贡献的人员给予绩效奖励，并优先选任村干部或纳入村级后备干部管理加以培养。要广招英才、高效用才，鼓励和引导有经验、懂管理、会经营的大学毕业生、农民工、企业家、退役军人等返乡参与集体资产经营管理，为乡村发展提供人才支撑和智力保障。

（七）深入推进农村综合改革工作。要大力推进农村“三变改革”，加快推进农村闲置土地流转，推动“小田变大田”。要加快推进农业经营模式改革，大力发展适度规模经营，着力培育“龙头企业＋合作社＋农户＋园区”新型产业经营体系。要加快农业扶持补助政策改革，创新财政资金使用方式，加大对“三农”领域龙头企业扶持力度，带动农民合作社、家庭农场、小农户共同发展。要深化乡村人才培养、引进、管理、使用、激励等制度改革，培养一批勇于创新、精于管理、带富创富的农村复合型人才。

（八）突出发挥典型示范引领作用。认真总结近年来X在农村“三资”管理中的好经验、好做法，大力推广成熟模式和各类典型，通过示范带动，引领全区农村集体资产管理工作提质增效。如，X镇X村与延安惠民公司合作发展农旅融合产业的“村企联建”模式、“三变改革”模式，沿河湾镇碟子沟村组联建发展住宿和餐饮业的“抱团发展模式”，招安镇龙石头村、X镇张岔村发展设施蔬菜的“飞地大棚”模式，市场化程度高，都具有很强的典型引领和示范带动作用，在今后的农村“三资”管理，特别是经营性资产管理中值得大力推广。

六、经验启示

我区在实践中探索形成的“两线比对清底数、分类确权定归属、明确责任抓管护”的农村“三资”管理模式，具有一定的借鉴意义。从他们的做法来看，主要得益于以下几点：

启示一：必须精准明晰产权归属。X农村“三资”管理的实践证明，只有精准明晰“三资”权属，才能充分挖掘资产潜力，规范资产管理，确保持续发挥最大效益。

启示二：必须尊重群众主体地位。X农村“三资”管理的实践证明，只有尊重基层意愿，充分发挥群众在集体资产管理上的主人翁作用，才能最大限度管好用活集体资产，确保受益人员持续稳定增收。

启示三：必须把经营性资产作为基础。X农村“三资”管理的实践证明，只有将经营性资产放在“三资”管理和建设的首位，积极发展多元经营，不断拓宽收益路径，才能实现经营性资产增值增收，集体经济不断发展壮大。

启示四：必须坚持分类施策运营管理。X农村“三资”管理的实践证明，只有做到精准施策、分类管理，才能确保经营性资产保值增值、公益性资产高效运转，实现资产管理社会效益和经济效益双提升。

启示五：必须把风险防范放在首位。X农村“三资”管理的实践证明，只有严格履行监管责任，不断增强风险防控能力，才能确保资产的完整性和安全性，防止经营性资产出现闲置和损失浪费。