农民社会保障实施制度精编4篇

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农民社会保障实施制度范文1

关键词：城市化 农民工 社会保障

目前，在城乡统筹发展的背景下，农民工队伍日益庞大，他们的社会保障问题引起了社会广泛关注。许多农民工缺少社会保障，由此产生不公平的社会现象。农民工作为弱势群体，游离于社会保障制度之外，加剧了社会阶层的贫富差距。虽然我国政府出台了一些解决进城农民工社会保障制度的政策，但是，农民工社会保障制度的构建与完善还需要一个过程，政府应发挥积极的促进和协调作用，逐步扩大社会保障制度的覆盖面，提高社会保障实施效果。

一、我国农民工的社会保障状况

伴随着工业化和城镇化的发展，农民工从农村转移到了城市，为城市的发展运送了劳动力，成为城市经济发展重要的组成部分。农民工数量每年以几百万的增速递增，他们分布在各个行业中，这些行业又与我们的生活息息相关。这些农民工在城市生活状况同时会影响到所在城市居民的日常生活质量。在农民工社会保障参保率方面，仅有五分之一的农民工参加了工伤保险，而医疗保险、养老保险、失业保险都低于20%。由于户籍制度和城乡社会保障的差异性，又使退保率不断增加，农民工的社会保障状况堪忧。在农民工享受不到社会保障的情况下，一旦农民工失去稳定的经济收入，在生活成本比较高的城市中，农民工的生活就极易陷入困境，给社会的稳定造成了威胁。

二、农民工社会保障存在问题

1.农民工社会保障存在问题

（1）农民工的社会保障参保率低。与其他社会群体相体相比，农民工的社会保障参保率比较低，要通过政府的引导来逐渐改善参保率低的现状。许多农民工去城市谋生，他们渐渐脱离了农业生产，在社会身份上位于真正的农民与城市市民之间，这种身份的差异，造成了农民工无法完全享受到社会保障福利。

（2）农民工的社会保障缺乏法律保障。农民工在城市的身份现在还难以得到清晰确认，城镇职工的社会保障制度无法给予农民工法律保障，农民工的权益得不到保障。农民工的社会保障制度覆盖面比较低，社会统筹层次比较低。要建立针对进城农民工的社会保障制度就必须通过法律法规明确农民工的法律地位，提高社会保制度的法律效力。

（3）农民工的社会保障转续难、维权难。当前，面向农民工的社会保障制度统筹层次处于县市级，不能构建统一的系统。由于农民工具流动性较强，每年更换工作的可能性比较大，农民工在参加了社会保险后，不同城市之间社会保障转移手续复杂，造成了企业与农民工参保执行力较弱。并且农民工在社会保障权益维权方面艰难，一些农民工自身缺乏维权意识，同时农民工进行有效维权的方式和途径也十分有限，阻碍了农民工获取社会保障权益。

2.农民工社会保障存在问题原因分析

（1）社会保障法治不健全。社会保障立法层次不高，执法不严格，现行的关于农民工社会保障的立法都是行政政策，主要是国务院和各部委的通知、决定、指导性条例等，立法效力层次比较低，缺乏一部统一的由全国人民代表大会的立法。地方政府制定农民工社会保障法律的具体实施，各地的法律规章制度不统一，执行混乱，彼此间不能协调。另外，在社保基金的征收方面，缺乏强制有力的措施，假如企业拒不参保或欠缴，缺乏司法方面的救济，致使企业参保率低、拖欠现象严重。

（2）政策体制上的原因。由于体制原因形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根本原因。我国虽然正处于转型加速期，但是仍带有明显的二元特征，我国现行的社会保障制度设计仍然是以户籍制度为基础的。户籍制度使农民工因为体制性的身份而被排除在社会保障制度之外。

（3）认识上的缺失。政策制定上对农民工社会保障问题重视不够。尽管已经出现了“农民工”人大代表，但从根本上来说农民工缺乏足够的发言权。许多地方政府在制定相关政策时候仍然将农民工看成是政府的财政负担和影响城市发展的负面因素。企业缺乏社会责任感，把利润最大化作为其追求的最终目标，为农民工交纳社会保险费会加重企业负担，因而不愿为农民工参保。用人单位的不积极的社会责任感使得农民工社会保障制度执行成为空话。

（4）农民工自身的原因。农民工只关注短期的利益，致使参保意识不强。由于文化水平较低，农民工对社会保障的认识不够。大多农民工来自经济不发达的农村，他们进入城市的直接目的就是增加经济收入。在他们看来，社会保险会减少工资收入，社会保险费是强加在身上的一种负担。农民工的法律意识不够，当权益受到侵害时，由于法律执行困难、救济成本等原因，他们不敢主张自己的权益。

三、解决农民工社会保障问题的基本原则

根据我国的实际情况，解决农民工社会保障问题，应遵循如下原则：

1.适度保障原则

我国城镇社会保障体系经过了20多年的改革发展，目前还很不完善，能够真正建立完善的城乡一体的社会保障体系，还有相当长的路要走。农民工社会保障应当从实际出发，实行较低的缴费率，相应的享受待遇的标准也要降低。

2.循序渐进原则

由于农民工缴费能力较弱，根据农民工所受风险的危害程度，优先建立农民工最需要的社会保障项目。首先应解决农民工工伤保障问题。其次，加快建立农民工的大病医疗或住院保障。第三，逐步解决农民工的养老保障问题。

3.分门别类原则

分类解决农民工社会保障问题是一种比较切合实际的政策选择。在实施社会保障政策之前，应先对农民工进行适当的分类，比如从事正规就业、建立劳动关系或事实关系5年以上的农民工可直接纳入城镇社会保障体系；频繁流动以及从事各种灵活就业的农民工可制定过渡性的参加社会保障的办法。

四、促进农民工社会保障制度实施的有效措施

1.加强立法工作与社会保障重要性的宣传同时并举

由于相关法律的不完善，制约了社会保障制度的发展。再加上农民工流动频繁，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续，所以急需一部有约束力的法律出台。新法的出台会对农民工的权益保障、流动便利等诸多方面产生积极的影响，但是新法的出台不可能解决所有群体所面临的一切社会问题，尤其对于农民工这样一个特殊的群体，必须在实践中，根据他们所面临的实际情况，不断加以完善与改进，来切实解决农民工所面临的各种实际社会问题。

由于农民工对社会保障的重要性认识不足，加强对社会保障知识的教育。让农民工明白参加各项社会保险是企业应尽的义务、农民工应享受的权利，懂得如何维护自己的保障权益、如何办理养老保险转移和衔接等。

2.将农民工的社会保障纳入强制性管理

从企业的选择性参保的情况看，工伤保险的参保率要高于其他险种。原因是用工单位考虑到对自身利益的保护，积极地对从事高危行业的农民工缴纳工伤保险，可以减少企业在出现工伤赔付中的成本，因此企业的参保积极性较高；另外在对建筑业、采矿业等用工单位的开工许可审批上，安全生产监督部门、建设部门等都把对用工人员的工伤、医疗、失业保险等保险办理情况作为审批的前置条件。因此，社会保险中一些受政府约束力较强制约的险种，在执行中就得到了较好的保障。从这方面看，将农民工社会保障纳入强制性管理，是促进农民工社会保障制度有效实施的好办法。

3.为农民工提供稳定的就业岗位和有保障的待遇

稳定的就业岗位和保障待遇，是社会保障制度稳步实施的重要条件。就业岗位不稳定，致使农民工就业流动性大。如果用人单位为就业者的劳动保险待遇给予足够的保障，是解决“留不住人”和“用工荒”难题的好办法。从另一个层面上看，劳动者之所以愿意在国企和管理正规的大型民企工作，也是出于自身保障上的选择。

企业家也应当从企业和社会发展的长远角度出发，将那些有技能、有专长、有吃苦耐劳精神的农民工吸纳进来，为企业和单位发展存储力量，稳定的社会保障待遇是明智的选择。一个能够将员工的保障作为己任的企业和单位，应该是劳动者心中最稳定的依靠。所以，经济收入是劳动者生存的源泉；劳动保险待遇的落实是就业队伍稳定的基石，是社会保障制度稳步实施的前提条件和可靠保证。

参考文献

[1]李宏，杨振，王卫防。理论・实证和路径：国内学者关于农民工社会保障的研究[J].安徽农业科学，2011（26）

[2]成志刚，罗帅。近十年我国农民工社会保障问题研究综述[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2009（3）

[3]王云斌。农民工社会保障现状分析及法律政策走向建议[J].北京市工会干部学院学报，2010（3）

农民社会保障实施制度范文2

一、 提出了农村社会保障制度的创新思路

该成果在分析我国农村社会保障存在的主要问题的基础上，提出的构建我国新型农村社会保障制度的指导思想是：根据我国的社会主义本质要求、国家的综合国力和农村的经济发展状况，通过农村群众的联合互助，以合作的力量为主，配之于国家和社会的一定扶助和农民个人的力量，因地制宜，循序渐进地建立着眼于保障农民的基本生活，有利于保护和发展农村生产力的新型农村社会保障制度。

该成果立足于以下两个方面的创新：一是制度创新。我国农村社会保障制度的建设，应避免出现依赖国家和社会救济的城镇传统模式，应以合作经济组织为载体，将农村社会保障与合作经济组织发展有机结合起来，建设适合中国农村经济发展水平的社会保障制度体系，这是中国农村社会保障的现实选择。应立足于农村群众组织起来“自救”和“自我保护”，鼓励农民从自助走向互助，以合作的力量为主，配之于国家和社会的一定扶助和农民个人的力量，构建具有中国特色的农村社会保障体系。二是体系创新。将农村社会保障体系拓展为基本性保障项目与积极性保障项目并存的新型体系构架，在农民养老保险制度、农村医疗保险制度、农民最低生活保障与社会救济制度、农村扶贫制度、农村优抚制度、农村社会福利制度等传统的基本性农村社会保障项目的基础上，增加了农业保险制度、农村流通保障制度、农民就业保障制度和农民收入保障制度等积极性的农村社会保障项目。这种新型的农村社会保障体系，在保障对农民的“输血”功能的同时，强调增强农民自身的“造血”功能，也就是针对农民所面临的诸多社会风险，一方面为其提供基础性的保障，另一方面不断提高农民收入，从根本上增强农民防范外部风险的能力。

二、提出以合作经济组织为载体，发展农村社会保障事业

1．逐步拓展农村社会保障项目，扩大保障覆盖面，提升保障水平。农村社会保障制度建设应按社会保障的本质要求，遵循普遍性与选择性相结合的原则、与农村经济发展水平相适应的原则、保障农民基本生活需求的原则、权利与义务相一致的原则、政府统一管理与农民自我管理相结合的原则进行。确定农村社会保障水平时应与经济发展水平和财政承受能力相适应、公平与效率兼顾、稳步推进并逐步提高，政府在农村社会保障发展的初期应承担主导责任，夯实农村社会保障的基础。在农村社会保障的各项目中，应区分轻重缓急，优先满足农民大病统筹的合作医疗保险、农村社会救助、农民最低生活保障等农村居民基本生活保障的需要，逐步探索构建农民养老保险制度。建立政府、集体经济或合作经济和农户三方合理的筹资机制：为保持资金的稳定性，资金来源应当制度化；财政全方位支持农村社会保障；分享土地资本收益，充实保障基金；发挥合作经济等集体组织的保障功能；拓展筹资渠道，增加辅助筹资形式；创造条件，开征农村社会保障税。同时，应从建立健全各级农村社会保险管理机构、提高基金的保值增值能力、完善农村社会保障基金营运的监管机制等方面加强农村社会保障基金运作管理。

2．以合作经济组织为载体实施农民养老保障，以产品换保障、实物换保障和土地换保障作为实施农民养老保障的物质基础。 “产品换保障”是通过收取农产品实物抵作养老费来为农民提供养老保障。“实物换保障”是把农民积累起来的部分实物作价转让或入股给合作经济组织。“土地换保障”的方式具体有三种：第一种是由农民特别是那些不愿耕种土地的农民把自己所拥有的土地承包经营权按一定的协议价格让渡给合作经济组织；第二种是当农民年老不适宜劳动的时候，把土地承包经营权交给合作经济组织；第三种是对失地农民将部分征地补偿费转化为养老保险基金。

3．完善农民新型合作医疗制度。以大病统筹为主的新型合作医疗是当前农民医疗保障的最佳选择，但所推广实施的新型合作医疗制度的目标和原则、筹资机制、管理体制以及资金的使用和监督机制等方面还需进一步完善。

4．根据不同区域经济社会发展水平构筑起多种模式的农村社会救助制度的完整体系。社会救助是社会保障制度中的基本性制度，我国农村社会救助制度在实体制度、规范形式、法制和政策等方面仍然存在缺陷。应以农村最低生活保障制度为切入点，根据不同区域经济社会发展水平，从贫困性社会救助、灾害性社会救助、疾病性社会救助、互社会救助和农村最低生活保障制度等方面进行构筑和完善。

5．抓紧研究和制定农民工社会保障的相关政策措施。对农民工社会保障制度的“进城”和“返乡”两种方案展开了比较和评析，认为应坚持“进城但不完全与城镇统一”的方案，并应对农民工的医疗保障制度、工伤保险制度和养老保障制度的构建予以特别关注，制定相应的政策措施。

6．构建农业保险制度、农村流通保障制度、农民就业保障制度和农民收入保障制度等积极性农村社会保障项目。（1）将合作和股份这两种既具有互助传统又具有现代企业性质的因素结合起来，提出了构建农业合作保险股份有限公司模式。（2）我国农业劳动力转移应有多种途径，强化内部转移。大力发展农村二、三产业，尤其是大中城市郊区的二、三产业，培育新的经济增长点，不断扩大就业空间，加快农村剩余人口向城镇的迁移与流动。（3）发展农村合作经济组织，使农民参与到农产品价值链中增值部分的创造与分配，提高农民就业能力和拓宽就业领域，实现农民收入的增加，从而有助于更好地完善农村社会保障体制。

7．积极统筹城乡社会保障制度发展。统筹城乡社会保障制度发展要有可行的措施：统筹城乡社会保障的改革；调整国民经济分配格局，公共财政一定要覆盖农村；以个人自愿储蓄养老的模式改革城乡社会养老保障制度；以合作经济的模式发展农村社会保障制度。

8．加快农村社会保障立法步伐，强化政府职能的发挥。借鉴国外农村社会保障制度的经验，在农村社会保险、农村社会救助等方面具体制度的设计中，要在处理好公平与效率的基础上加强农村社会保障的立法工作，建立多方面、全方位的农村保障制度；结合实际制定符合各地经济发展水平和农村社会保障实际的具体标准，并根据发展适时调整。政府应以适当方式主动介入农村社会保障领域，引导农民表达利益诉求，承担起制度供给、政策设计、财政责任、管理监督等职责，将农村社会保障纳入规范化轨道。通过法律手段逐步弱化二元型保障体制的冲突，同化及理顺各种社会保障关系的转轨过程，为最终打破城乡二元保障格局，真正实现全体社会成员间的社会保障权利平等这一终极目标创造条件。

三、成果的显著特点

该著作主题明确、结构合理、逻辑慎密、资料详实，做到了历史与现实的结合、国外经验与国内实践的结合、理论与实际的结合，紧紧围绕着中国农村社会保障这一主线，展开了多角度、全方位的研究，提出了许多重要的理论观点和政策建议，为理论界对此问题的深入研究提供了新的平台，为我国建立和完善农村社会保障制度提供了有价值的建议和启迪。

第一，路径选择独特。该成果以合作经济组织为切入点，创新性地提出了建立我国新型农村社会保障制度的模式和路径，即由合作经济组织作为提供社会保障的责任主体，突破了传统的国家和个人两级模式分析，不仅具有较强的针对性，而且还具有一定的可操作性。更重要的是，合作经济组织还具有强大的经济功能，即组织功能、服务功能和中介功能，将分散的小规模农业生产与大市场联系起米，降低了农民所面临的市场风险，提高了农业生产效率。这些经济功能为其实施社会保障提供了支撑，从而能够为农民提供传统的社会保障所没有涉及的一些积极保障项目。

第二，方式方法新颖。该成果的全部研究立足于制度创新和体系创新，把农村社会保障问题纳入制度研究框架，自始至终通过制度创新促成体系建立，抓纲带目，真正地把握了当前农村社会保障制度的关节点和全部问题的要害所在。该成果不仅对传统的农村社会保障制度进行了详细的分析并提出了改进设想，而且在合作经济组织的框架内，还提出了一系列建设性农村社会保障项目，如农业保险制度、农村流通保障制度、农民就业保障制度和农民收入保障制度等，从而对我国新型农村社会保障制度做了系统、全面的分析。

农民社会保障实施制度范文3

关键词：农民工 社会保障 现状 法律制度

中国经济建设离不开农民工，过去，农民工是农村的宝贵资源，今天，他们为城乡经济发展做出了巨大的贡献。

农民工社会保障问题是经济社会发展中的关键问题之一，妥善解决农民工的社会保障问题，维护农民工权益，解决的不仅是“三农”问题，还是促进经济社会可持续发展的需要，更是巩固党的执政基础和构建和谐社会的政治任务。

一、农民工社会保障现状

1.社会保险制度欢迎正式就业的农民工

在用人单位正式就业的农民工参加社会保障问题，虽然国家尚未建立专门的系统，但在《劳动法》实施后，农民工也应参加法定养老，医疗，失业，工伤保险。可以说，现行城镇职工基本社会保险，在制度层面上不排除正规就业的农民工，这部分人员参加各种类型保险的通道是开放的。

2.农民工参保率普遍偏低

《劳动法》及2001年劳动保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中对农民工参加基本养老保险已有具体规定。但目前为止，农民工参加养老保险的参与率只为20%左右。

二、解决农民工社会保障问题的法律制度建设

农民工是弱势群体，社会保障是其应享的权利，但还存在许多障碍，妨碍了农民工的权利。农民工社会保障问题暂时还没落实到位，最根本的解决办法是建立和完善有关法律，只有依法办事，才可以从根本上解决问题。如果法律不保护他们，势必影响社会的稳定和发展。为此，必须做好以下工作。

1.更新观念，消除误区

“初次分配注重效率，再分配注重公平”，是国家早就提出的主张。它明确界定市场与政府的不同职能，也明确提出，社会保障以公平为价值取向，政府是实现社会公平的主体。政府不应该找借口逃避解决农民工在社会保障制度建设中的责任。虽然当前保障制度还不完善，但不要忘记所有的法律都是时代的产物，只有在修订中持续改善。雇主大量使用农民工而又不为农民工办理相应的社会保险手续，虽然在短期内雇主可以降低成本，获得较高的经济效益。但同时也隐藏了巨大的风险，从层出不穷的工伤事故，众多职业病群体和由此产生的无数劳动争议看，这种风险不仅直接危害工人的健康和生命，使受害者和他们的家属到难以自拔的生活困境，雇主也常常一败涂地。农民工应了解职业变化，要提高社会安全意识，自觉承担个人责任，这种广泛和深入的宣传引导，促进农民工从传统安全意识到现代保障意识的提升。

2.消除制度性歧视

要解决农民进城就业的各种问题，必须按照市场经济和法治社会的原则，推进城乡二元分割制度的进一步改革。尤其是现行户籍制度，就业制度，土地制度的改革，消除现有的社会保障制度和政策中存在的较为严重的制度性歧视，在此基础上可以建立与市场经济体制相适应的农民工社会保障制度。农民工可以有合法固定住所和稳定收入，实现户籍变化，转变农民身份为城市人口，从而进入城市社会保障体系；城市和农村之间不考虑身份的不同，以劳动为基本出发点，以就业为标准，到居住地为原则，城乡都具有相同的社会保障待遇；二元分割系统影响短期内无法消除的，可以考虑对农民工实施阶段相对独立的农民工社会保障制度，根据具体情况和实际需要，区分优先次序，尽快建立农民工急需工伤保险制度，大病医疗保险制度，社会救助制度，逐渐覆盖其他社会保险制度

3.提高司法保障措施

法律体系的欠缺给农民工社会保障带来了一系列问题，如保障资金来源不稳定，安全标准，安全管理不一致的随意性和盲目性等。要规范，就要建立起适应经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系，必须进行一系列的农民工社会保障法律制度的改革。在政府的引导下，通过立法机关制定相应的农民工社会保障制度，完善司法保障措施，司法机关要履行自己的职责，公正维护社会安全系统认真落实。如果不严格公正执法，农民工社会保障问题就得不到真正解决。

4.建立一个权威性的农民工社会保障组织和管理机制

加强农民工社会保障组织建设，农民工社会保障管理体制和监督机制要完善，要建立一个权威性的农民工社会保障组织和管理机制，理顺各方关系，提高农民工社会保障组织，协调和管理水平。农民工社会保障管理要考虑保持与现行制度的衔接，并适合农民工特点和需求。从长远来看，应把农民工纳入城镇农民工社会保障制度，同时又要考虑农民工工作场所不固定，工资收入不稳定，未来的不确定因素。这需要有关部门设计一个安全的社会保障关系，城市和农村地区之间，地区之间的转移管理模型。政府还需要加强对社会保障实施监督；加强社会治安管理部门相应的业务管理和资金运作机制的监督；发挥社会监督的作用，如新闻媒体、群众监督等作用，建立和完善监督机制。此外，严格执行《劳动法》，改善就业环境，缩小城乡差别和地区差别，也有助于解决农民工社会保障问题。

对农民工还可以实行分层分类安全。就业稳定的农民工纳入现行制度，参加城镇养老，医疗，失业，工伤保险，使农民工享受稳定就业的相关保障制度。不稳定就业的农民工引入过渡性办法，不建个人账户，实行低门槛，管当期。但随着我国社会保障制度改革和完善，在基本养老金实行上国家要协调，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系问题。

参考文献：

农民社会保障实施制度范文4

论文摘要：新型农村社会养老保障试点是构建城乡一体化社会养老保障制度的一项重要内容。随着浙江省农业转移人口进城及城保准备不足，农村人口老龄化及家庭和土地养老功能弱化，建立祈农保制度迫在石捷。针对新农保面临的覆盖面和保降水平、基金保值增值和可持续性及与其他社保转续等问题，提出分类保障分步扩面，分层管理分级补贴筹资，保持制度弹性兼容性接续等措施，从低水平起步，以保基本为目标，推进新农保的试。点和推广。

随着浙江省工业化、城市化的推进，农业转移人口进城，人口老龄化到来特别是农村人口老龄化的严峻形势，以家庭和土地养老为主的农村养老制度越来越不能满足农村养老的需求，而城镇社会养老保障制度目前还没有为农业转移人口的参与做好准备，构建城乡一体化社会养老保障制度迫在眉睫。新型农村社会养老保障制度的试点，是构建城乡一体化社会养老保障制度的重要内容。浙江省经济总量、人均gdp和农民人均纯收入在全国排名均非第一，但社会养老保障制度建设却一直领先于全国。目前，在全国省区中已率先做到了城乡居民养老保障的全覆盖。考察浙江省新农保试点的现状，分析存在的问题，提出相应的对策，对推进浙江省城乡一体化社会养老保障制度建设、进一步加大城乡统筹发展力度及对其他省市的试点和推广，都具有非常重要的意义。

一、浙江省构建城乡一体化社会养老保障制度的现状考察

浙江农村社会养老保障制度始建于1992年，根据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》，浙江省在杭州、宁波和嘉兴三地的14个县(市、区)进行农保试点，并于1995年颁发了《关于建立农村社会养老保险制度的通知》，全省农保逐步发展起来。1999年后由于农保政策本身乏力及政府态度动摇，全省农保工作处于维持状态。2004年浙江省了《关于积极探索建立农村社会养老保险制度的通知》，要求各地努力建立以个人缴费为主、集体补助为辅、政府适当补贴和统帐结合方式的新型农村养老保障制度。从2006年始有29个市县率先启动了区别于“老农保”的新政策。2008年以来，又有16个县(市、区)启动了新政策，截止2008年底参保人数已有近50万人。

(一)积极探索构建新型农村社会养老保障制度。2008年伊始，中央一号文件提出“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老试点”和3月份全国人大通过的《政府工作报告》指出，“鼓励各地开展农村养老保险试点”之后，浙江省委省政府在2009年9月22日出台的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》中规定，从2010年1月1日起，全省凡符合条件、年满60周岁的本省户籍城乡居民，都可按规定享受政府提供的每人每月60元基础养老金。全省有11个县(市、区)被列入试点范围，其中淳安县、余姚市、平阳县、德清县、嘉善县、嵘州市、普陀区、绪云县被列入国家首批新农保试点县(市。区)，永康市、江山市、玉环县被省政府列为试点县(市)。城乡居民社会养老基础养老金自2009年12月4日在淳安县文昌村首发以来，各县(市、区)均举行了基础养老金首发式。据相关数据统计，截至2010年1月25日，全省101个市、县(市、区)中已有90个统筹县(市、区)的基础养老金已经发放到位，全省590万60周岁及以上的城乡老年居民能足额领取到基础养老金。

国务院在2009年9月公布新农保试点文件以前，浙江省从2006年就开始在29个市(县)率先启动了区别于“老农保”的新政策，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，实行个人缴费、公共财政通过多种方式进行补贴的资金筹集机制，在强调农民自身的缴费责任之外，还体现出了政府公共财政的扶持作用，参保人员个人缴纳的养老费全额记入个人账户，而政府财政每年作出预算安排，注入养老金基金，确保养老金的支付能力。这些市(县)结合本地经济发展实际，还分别探索出了“一体化”的嘉兴模式、“四保一体”的慈溪模式和“3+2"的临安等模式。这些农保新模式与后来国务院公布的新农保政策有很多相似之处，同时又有着自己的特点和合理性，都在一定程度上解决了农民养老问题。国家新农保政策公布以后，这些先行的市(县)正在抓紧调整和完善当地的政策，做到与国家政策衔接。

(二)充分体现新型农村社会养老保障制度特点。浙江省新农保的对象明确以从事农业生产的农村劳动力为主。嘉兴市2007年10月1日起正式实行的城乡一体化社会养老保障规定，全市年满16周岁至60周岁不符合参加职工基本养老保险或者愿一次性低缴费参加农保的各类劳动者，都将被纳入应保尽保的社会养老保障体系，2008年共有80万农民符合参加条件，财政将补贴亿元。比较“老农保”实施方案，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此，纯农户参保的并不多；而新农保明确以从事农业生产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保障。这充分体现了新农保的普惠性、基础性和公平性。

与“老农保”单纯依靠农民自我储蓄积累相区别，浙江省新农保建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保障费的筹资机制。财政不仅全额支付基础养老金和缴费年限养老金，而且对参保人缴费实行补贴。对参保人个人缴费，建立了多缴多得、长缴多得的激励机制，引导鼓励农民参保缴费。1992年民政部制定的县级农村社会养老保障的基本方案中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施中对参保的农民来说，集体很少有给补助的，国家扶持也常常落空，实际上社会养老保障对农民来说是一种个人养老储蓄。新农保中市(县)、乡镇、村分级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50%，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。目前全省各地60周岁以下的城乡居民参保踊跃，城乡居民社会养老保障覆盖面不断扩大，特别是45周岁一59周岁年龄段人员参保意识强、积极性高。据浙江省统计局最近公布的数据显示，2009年12月底全省的保费收入为亿元，比2008年增长了%，其中人身险为亿元，增长%，寿险为%，增长了%。

浙江省新农保制度还具有与城镇社会养老保障制度的可衔接性。国务院公布的新农保试点仅覆盖农村居民，而浙江90个县(市、区)从2010年1月旧起，全部启动实施《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》，规定具有本省户籍，年满16周岁(全日制学校在校学生除外)非国家机关、事业单位、社会团体工作人员，未参加职工基本养老保险的城镇居民，均可在户籍地参加城乡居民社会养老保险。该规定所纳入的参保对象比国家公布的要广，这有利于城乡一体化社会养老保障制度的建设。预计到2012年，全省实现新农保制度全覆盖，将比国家计划提前8年完成。新农保基本与城保制度相一致，其区别主要在于缴费基数不同，这可通过调缴费基数实现城乡养老保障制度的衔接。因此，新农保也可以认为是通向城乡一体化社会养老保障制度的平台。

(三)大力提高新型农村社会养老保障制度管理水平。浙江省在全国统一标准版新农保业务管理信息系统的基础上，结合本省城乡居民社会养老保障政策和经办模式实际，进行了统一软件本地化开发。该信息系统建设项目于2009年10月25日启动。目前全省城乡居民社会养老保障信息系统己经能够满足符合条件、年满60周岁的本省户籍城乡居民发放基础养老金，以及全省城乡居民社会养老保障业务经办和统计分析的要求。2009年底，浙江率先完成了对全省发放基础养老金的业务支撑。2010年该信息系统将完成对试点市县的业务支撑，2012年全省将实现城乡居民社会养老保障信息系统全覆盖。浙江省将实现以信息化手段支撑城乡居民社会养老保障的业务经办、公共服务、基金监督、决策支持等工作，用信息网络系统提升城乡居民社会养老保障工作质量和服务水平。

二、浙江省构建城乡一体化社会养老保障制度存在的问题分析

新型农村社会养老保障制度，克服了因“老农保”制度设计上存在的筹资渠道单一、公共财政支持不足、集体补助难以落实以及农民缴费困难等问题，所导致的农民参保积极性、主动性不高、社保工作难以开展而处于停滞不前、维持现状的状态。因新农保政策设计本身的科学合理：强调国家对农民养老所承担的重要责任、明确政府资金投入原则要求；在制度模式中确立基础养老金制度，明确地方政府对农民养老缴费的补贴制度，实现了一次重大的制度创新，成为构建城乡一体化社会养老保障制度的新的政策安排，是实现城乡经济社会一体化新格局在认识和实践上的重大突破。但是，新农保也面临着一系列足够引起我们重视的问题，这些问题直接关涉到新农保制度能否持续发展。

(一)新型农村社会养老保障覆盖面及保障水平问题。新农保制度实行以来，一些地方的小城镇户籍的居民，由于他们只是改变了户口，未离开土地，仍然处在既入不起城保也不能入农保的尴尬境地。新农保使广大农民养老金从无到有，具有一定的进步意义。但是，目前农村社会养老保障水平仍然偏低。浙江省规定的新农保缴费标准为每年100元，200元，300元，400元和500元，五个档次，参保人自主选择参保档次，多缴多得。城乡居民养老金待遇由基础养老金，个人账户养老金和缴费年限养老金三部分组成。在不计利息、且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费100元，连续缴费15年，到60岁时，每月能领取养老金104元。而浙江省欠发达地区—衡州市2009年的农村低保标准线就己经达到每月188元。也就是说该参保人巧年后所领到的养老金还不及现在衙州市农村的低保金。可见，农村养老保障水平仍然很低，同时农村和城市的养老保障水平也存在着很大的差异。

(二)新型农村社会养老保障基金可持续性及保值增值问题。按照浙江省2009年9月20日公布的《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》规定，社会统筹资金由财政提供，省财政按照省里确定的基础养老金最低标准每人每月60元基础养老金给予补贴，其中参保人所在市、县(市、区)财政对参保人缴费补贴标准不低于每人每月30元。根据浙江统计局统计数据显示2009年1月到8月，全省地方预算收入仅增长%，而财政支出增长达%。初步测算，预计2010年全省各级财政将为此项支出金额为45亿元，其中省财政将支出14亿元，这会给省财政收支平衡带来不小的压力。由于新农保基金的筹集中，一半左右来自于地方财政特别是县、乡镇两级和村级集体的积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的情况下，新农保作为一个刚性的制度安排，没有国家和省一级财政的持续支持，地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。而且，由于地区经济状况的不同，还会带来财政支付能力的差异问题。随着新农保工作的普遍展开，农保基金总量会急剧增加，如何利用现在基金的滚存结余的运营来达到保值与增值的目的，以便渡过农村人口老龄化高峰带来的养老金支付危机，成了一个非常重要的现实问题。据史料显示，2006年浙江社保基金的综合收益率大约为1-2%，而同年浙江居民消费价格总水平上升了3%，社保基金基本上是处于贬值状态。

(三)新型农村社会养老保障基础建设不完善及与其他养老保障转续问题。新农保工作能否顺利开展，能否得到广大农民的拥护，服务是其中最重要的一环。从2009年9月新农保政策公布实施以来，广大农民参保热情十分高涨，踊跃参保。但是，依据我们课题组的调查，目前浙江省农村社会养老保障机构建设并没有跟上农民参保的需要，还没有做到机构、经费、场地、制度、工作、服务“六到位”，还没有一支能够延伸到村民小组中的社保工作队伍，为参保农民提供及时快捷的服务。

随着我省农业劳动人口(主要包括在乡务农的农民即耕地农民、进城务工的农民即农民工和被征用土地的农民既失地农民)的流动性日益频繁，失地农民由城保转换到新农保、耕地农民由“老农保”转换到城保或新农保、进城农民工由“老农保”转换到城保、返乡农民工参加新农保等等，势所难免。实现新农保与其他社保在全省范围内规范转续，结算不同社保政策间、不同地区间的基金，承认农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益，还缺乏详细的办法。加快省级统筹步伐，提高统筹层次，解决地区间因利益关系而影响社保关系转移接续，以及加快信息化联网建设为转续提供技术支持等方面问题，还有待进一步探索。尽管新农保制度确定了体制转轨接续的相关措施，但并未形成合理的转轨接续成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保障制度与城镇职工的养老保障制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。

三、浙江省构建城乡一体化社会养老保障制度的对策建议

建立新型农村社会养老保障制度，是加大浙江省城乡统筹发展力度，实现城乡经济社会一体化发展的一项处于头等重要地位的基本任务。新农保制度建设，直接关系到浙江省农民生活安全和生活质量的提高，关系到浙江省新农村建设、谐社会建设和全面小康社会建设目标的实现。建议采取以下措施：

(一)加快推进新型农村社会养老保障制度的试点与推广，实现城乡社会养老保障的多层次全及盖。浙江省各地政府应本着因地制宜的原则制定具体办法，实施分类保障、分级补贴、分层管理、分步推进。积极扩大城镇社会养老保障体系的覆盖面，将所有城镇被雇佣人员，包括进城农民工，均纳入到城镇社会养老保障体系内；坚持权益与义务对等的原则，分清雇主和雇员的缴费责任；设计出高低不同的社会养老保障缴费标准、不同的报销比例和给付水平，允许参保人员自主选择，并给予不交费或者低缴费的优惠待遇，以提高进城农民工放弃新型农村社会养老保障而加入新制度的收益。

推进新农保制度建设务必坚持从低水平起步，以保障基本养老需求为目标，然后逐步提高保障水平。务必同全省经济发展水平相适应，同农村实际、农民承受力相适应。根据不同地区的发展水平、不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。同时，新农保制度建设要与其他养老保障措施相配套，农村社会养老保障仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他措施的实际情况，要组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。

推进新农保制度建设决不能以行政手段强制农民参保，而应以制度优越性来吸引越来越多的农民自愿参保。城乡社会养老保障的全覆盖并不意味着城乡居民100%的覆盖。现代社会保障制度首创的德国，其社会养老保障制度已经过了120年的发展实践，至今，其实际覆盖率也未达到100%，而是90%左右。尽管浙江省自改革开放以来，经济发展速度很快，经济发展水平一直处于全国领先的位置，但仍未达到构建全民养老保障的经济条件。少数经济欠发达地区也未必要强求建立新农保制度，或许，在这些地区完善最低生活保障制度，采取社区养老与家庭养老相结合，增加社会救助资源的配置，提高公共服务的可及性，可能是更为有效和现实的选择。

(二)大力拓宽新型农村社会养老保障基金筹资果道减轻财政压力，实现农村社会养老保障基金的保值增值与可持续。浙江省各地政府应出台相关政策，放松投资管制，为农村养老基金创造更多的投资渠道。根据国际劳工组织提供的资料，允许社会保障资金投资的国家，其保险基金投资比例一般为：公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产投资3%。借鉴国际经验和依据我国金融市场的现实，养老保障基金的投资渠道在保留必要的备用金的前提下可以有存入银行，购买国债，金融债券和企业债券还有房地产等投资渠道来拓宽。同时，要建立相应的农村社会养老保障基金监管机构，制定农村社会养老保障基金限制性投资政策，确保新型农村社会养老保障制度健康持续发展。从国际财政支出结构看，政府用于社会保障的支出是政府的主要财政支出项目，是必要的费用。如加拿大的社会保障项目为39%，日本为37%。而据浙江省统计局统计数据显示，社会保障支出为15%，而这15%的社会保障支出有很大一部分是用于了城镇居民。目前浙江省城镇居民的社会养老保障体系已基本建立，而农村养老保障才刚刚开始起步。所以，应根据城市反哺农村的原则，各地在促进经济发展、提高财政收入基础上，大力调整财政支出结构，将社会保障资金向农村养老保障适当倾斜，并深化社保行政管理体制改革，节约管理成本。