高等教育法范例（5篇）

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高等教育法1

关键词：高等教育法；高等教育；比较

1965年由约翰逊总统签署生效的《高等教育法》(The Higher Education Act of 1965, 以下简称HEA),是战后美国的一项重要立法。它是美国“伟大社会”工程的重要组成部分，不仅使大学生资助项目完整化、系统化和法治化，而且还标志着联邦高等教育权的胜利获得。《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)于1998年8月29日由九届全国人大常委会第四次会议通过。这两部法律虽然名称一样，但二者在立法背景等方面存在较大差异。分析这些差异，不仅有利于我们对美国高等教育立法的认识和理解，而且还可以从中借鉴有益的经验。

一、立法背景比较

HEA的立法背景主要有两方面，一是为了提供公平的教育机会，这是其直接原因。在HEA出台之前，众多的国会调查报告无一不在指出，政府应该更多地关注学生上大学的机会。联邦教育署的调查显示，平均每年约有9万中学毕业生因经济原因而无法继续上大学。而在能进入各类高校42%的中学毕业生中(总数为186万人),又有28%因经济原因在一学年后退学。数据还显示，在1960年的中学毕业生中，有33%的学生来自收入为3000美元以下的家庭。另外，约翰逊总统极度信赖的“专责小组”也进行了大量的调查研究。此小组对15万参加“国家优秀奖学金”考试，却没能继续上大学的学生进行调查。结果显示，在这些学生中，50%家庭的子女高等教育支付能力在300美元以下。来自这些低收入家庭中有超过75%的男生和50%的女生表示，如果经济条件允许，他(她)们会选择上大学。调查后还发现，对一些经济并不困难的家庭来说，如果有两个以上的孩子上大学，他们的家庭经济负担同样很重。人们越来越意识到：因高等教育机会不均等所带来的后果就如同经济大萧条和“卫星冲击波”一样，是整个国家的灾难。而要扭转这一局面，唯一的可行之道就是制定HEA,实施学生资助以保障每位合格的中学毕业生不因经济原因而失去上大学的机会。二是教育思想观念的更新，这是其立法的内在原因。产生于德国的社会福利主义思想在被凯恩斯的“充分就业”理论证明以后，教育拨款就一直被联邦政府视为社会的福利支出。另外，人力资本理论的成熟让人们认识到掌握了知识和技能的人力资源才是一切资源中最重要的资源。这些教育资助理念的确立为HEA的出台奠定了重要基础。

《高等教育法》是继《中华人民共和国教育法》施行4年后颁布施行的高等教育领域的专门法律。其立法背景是：《中华人民共和国教育法》尽管是规范我国教育工作的基本法律，但是，随着改革开放的迅速发展以及依法治教的实施，高等教育领域里一些特殊的、具体的问题还需要全面的、更具有针对性的法律来规范。它正是为了弥补我国高等教育法制建设与高等教育改革发展的实践相比之下的滞后状态而颁布的，是立足于21世纪中国高等教育的持续、健康发展而颁布的。

由此可见，两部法律都是为了应对新情况而颁布的。但不同的是HEA是基于提供公平的高等教育机会而产生的，这同中国的《高等教育法》仅为了从制度上保障高等教育的战略地位这一立法背景是不同的。

二、文本结构比较

下面是美国1965年、1986年HEA文本结构：

我国《高等教育法》文本结构：

1965年HEA共8篇，1986年HEA共16篇。它们二者在结构上逻辑性都不是很强，篇与篇之间的规定似乎也没什么联系。其中除了1965年HEA的第8篇、1986年的第12篇(总则)是按照成文法法律文本的一般结构，从宏观角度简单地把本法涉及的概念、定义以及管理问题作了必要的规定外，其它7篇(1965)、15篇(1986)均按专题的形式展开，每篇的各节又是为每篇专题服务的。

《高等教育法》共八章六十九条。它包括了教育活动的主要方面和主要问题，而且他们之间逻辑性很强，联系紧密、共同构成了教育活动的整体。这说明：HEA是以解决高等教育问题为出发点和归宿的，而《高等教育法》则侧重于对高等教育问题的宏观把握，把构建完整的法律体系放在了首位。

三、经费保障比较

HEA经费保障机制的一个明显特点就是每一项目后紧跟授权拨款，且拨款都有明确的规定。如，1965年HEA第5篇为了保证获得奖学金的学生获得奖学金的规定：“特授权在1966年6月30日结束的财政年度中拨款4000千万美元，在1967年6月30日结束的财政年度拨款亿美元，在1968年6月30日结束的财政年度拨款亿美元，在以后连续两个财政年度中，这样规模的拨款可能还是必要的，以使在1968年7月1日以前获得奖学金的人能够持有奖学金，完成学业。”又如，第6篇关于为改进本科生教学提供设备资助的规定：“特授权在1966年6月30日结束的财政年度拨款3500万美元，在1967年6月30日结束的时政年度拨款5000万美元，在1968年6月30日结束的时政年度拨款6000万美元，以使署长能够根据本节向高校拨出补助金购买设备和进行小规模的改造装修。特授权在1966年6月30日结束的财政年度拨款250万美元，在1967年6月30日结束的财政年度和下一个财政年度拨款1000万美元，以使署长能够根据本款向高校拔出补助金购买电视设备和进行小规模的改造装修。”

《高等教育法》关于教育经费保障在第六十条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长……”

由此看出，HEA的经费是以明确的程序性规定为保证，这种通过法治手段来筹措教育经费与分配教育经费并将定量的资助作为教育法治重点的做法就极具可操作性。相比较而言，《高等教育法》在经费保障上只提出了原则性、实体性的规定，对教育经费的定量规定采取了回避的策略，在一定意义上说还属于宣言性的条文。由于这些规定没有涉及具体的经费资助办法、内容等，再加上条文规定既具有弹性，又用语宽泛模糊，这就为不同人给出不同的解释留下了空间，易使立法的初衷和立法的精神在实施中大打折扣，最后导致 “教育优先发展”的承诺落空。

四、法律实用比较

HEA和其它联邦教育法案一样，不是永久性的法律，都必须予以及时的修正。这种修正的专门术语叫再授权，通常是每隔4至6年进行一次。HEA自1965年制定以来，已进行了8次再授权，分别为1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2008年。除了1968年与1972年两次的修正仅涉及部分条款外，而后每次修正的条款越来越多，内容也越来越深入。这8次修正是为确保HEA的灵活性，随时根据政府的财政情况和教育部门的需要作出的。这种对法律的修正并不表示法治的随意性，而恰恰是对法治至上的推崇。正是因为及时的法律修正，HEA才起到促进、规范教育发展的重任，并使高等教育积极应对社会的变化和需要，从而实现HEA对整个社会发展的实用性价值。

《高等教育法》似乎从颁布至今一直没有修正过。那么，它真的没有修正的必要吗？答案无疑是否定的。1999年1月1日从《高等教育法》执行以来，我国的高等教育事业发生了翻天覆地的变化。无论是高等教育的办学思想、办学层次、办学规模，还是高等教育办学模式、办学形式、办学手段等方面出现的新问题，已远远超出了颁布其之初的情况，以至于其中的一些条款落后于时代。如《高等教育法》第四十条规定：“高等学校的校长，由符合教育法规定的任职条件的公民担任……”,对此《教育法》第三十条规定：“学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居……”,此规定显然已不适应社会需要了。实际上，中国公民可以担任外国高等教育机构的校长(如复旦大学前校长杨家福院士2001年1月就被英国诺丁汉大学聘为校长),而外国公民也可以担任中国高等教育机构的主要行政负责人(如德国柏林工业大学原副校长乌尔里希・施泰恩米勒教授于2003年8月28日接受浙江大学聘请，出任该校外国语学院院长一职。)。

由此可知，美国由于长期深受实用主义哲学和现实主义法学的影响，HEA可以说是特定历史条件下用以解决现实教育问题的工具，而我国《高等教育法》则更倾向于法律的权威性与规范性，显得缺乏实用性。

总之，通过二者的比较为我国《高等教育法》的完善提供了另一种视角。首先，在思想上我们要认识到高等教育立法对现实的重要意义。其次，要充分认识到高等教育法的程序性规定在高等教育改革与发展中的重要地位和作用，尽快制定高等教育法的配套程序立法。最后，及时针对高等教育法操作过程中出现的问题作出修正，以使其真正成为教育活动的行动指南，以达律以致用的终极目的。

参考文献：

[1] Alterman,Richard..C.,Manpower Policy and Individuad Need in the Development of Federal Aid to College Students[M].The University of Mlichigan School of Education,1973:71-75.

[2] 王丽。美国《高等教育法》历史演进(1965-2004)[D].北京：北京师范大学硕士学位论文，2006:39-40.

[3] 中华人民共和国高等教育法[EB/OL].省略/edoas/website18/26//2009-06-01.

[4] Reauthorization of the Higher Education Act of 1965[EB/OL].http://省略/educators//2009-06-01.

高等教育法2

一、我国高等教育公平问题现状分析

公平问题与高等教育发展同生相伴，尤其是在我国高等教育从精英阶段向大众化阶段的转型过程中，高等教育公平问题日益凸现，这其中既有世界高等教育发展的共性问题，也有我国国情和发展阶段的特性问题。其主要表现是：(1)高等教育资源分布不均衡我国大多数高校集中分布在北京、上海以及东南沿海经济、文化较发达的大中城市，西部边远少数民族地区的高校则较稀少，而且无论是从国家的办学投入还是高校占有资源来看，前者与落后地区高校之间的绝对差异在日益扩大。(2)现行大学招生制度不尽合理现行的大学招生制度采取的是分省定额、划线录取的方法。这种主要依据各地高教资源和地域经济状况而非依据考生数量和考试水平分配录取名额的招生办法，导致不同区域之间就学机会差异显著，在很大程度上加剧了地区之间原本已经存在的高等教育不平等[1]。此外在高校招生实施/保送生0制度、/特长生、三好生、优秀学生干部0加分制度以及其它一些特殊专业或特殊形式招生时，由于缺乏严格有效的监督管理，一些学校通过特权或权钱交易的腐败行为攫取短缺的高等教育资源，也是导致接受高等教育机会不平等的重要原因。(3)高等教育成本分担机制不健全作为非义务教育，国家自上世纪90年代中期开始实行高等教育收费制，即高等教育成本按照一定比例由政府和受教育者分别承担。但由于我国高等教育成本不明晰、分担比例不合理、分担机制不健全，虽然出台了一系列奖、贷、助学措施，但政府财政负担退出过快、负担数额偏小，高昂的学费仍然超出了经济欠发达地区和农村受教育者的承受能力，而且学费增长正在加快，个人负担增速过快、数额过高，地区差异逐步加大[2]。(4)中等教育资源分布不均衡普通中等教育是高等教育的基础来源。高等教育的不公平问题很大程度上是高中教育、基础教育不公平问题的积累和延续。在中学教育资源的配置中，政府的许多做法客观上形成了重城市、轻农村的城乡二元和城市里重点和非重点二元的学校制度，名校办民校、/择校热0等呈逐步扩大趋势，进一步阻碍了基础教育、中等教育的均衡化发展[3]。(5)弱势群体受教育现状不容乐观高等教育领域的弱势群体是指由于生理、经济以及其它客观原因所致而处于不利境地、需要特别保护的特殊人群，主要包括：女性群体、少数民族群体、农村家庭群体、低收入家庭群体四大类。由于历史和现实等多种原因，从总体上看，在接受高等教育者的数量和比率上，女性低于男性、少数民族低于汉族学生、农村家庭子女低于城市家庭子女、低收入家庭子女低于高收入家庭子女。在高等教育资源有限的情况下，弱势群体往往处于劣势，以致他们对入学机会和学校质量差距造成的不公平感受正在增加。正如北京理工大学高等教育研究所研究员、我国/高等教育的公平问题研究0课题主持人杨东平教授所指出的那样，城乡差距、地区差距、民族差距、性别差距、阶层差距五大差距正在成为影响教育公平的重要因素[4]。(6)学业成功机会方面不均等弱势群体家庭大学生遭遇就业难是高等教育不公平现象在教育结果上的衍生表现，特别是社会潜规则的负面影响对其起到了推波助澜的作用。中国社科院/当代中国社会结构变迁研究0课题组曾公布过一份5当代中国社会流动6报告，通过大量实证研究得出这样的结论：在处于优势地位的国家与社会管理者、经理人员、专业技术人员中，子女的代际继承性明显增强，低阶层子女进入较高阶层的社会流动障碍在强化[5]。此外，在就业市场上，性别、户籍、年龄、学历歧视(自考生学历等)、疾病等所导致的就业屏障和限制，让许多人失去了就业的机会。此外，公办高校与民办高校之间的竞争也存在不公平现象。随着高等教育办学主体日益多元化，中国民办高校经过20多年的发展，已经取得较大成就，但由于政府是公共资源的拥有者，掌握着资源的分配权，对公办高校似乎都存在着不同程度的/偏爱0,使得公办高校拥有更优厚的发展条件，从而使民办高校不论是在办学规模、办学层次、办学质量还是在教师质量、生源质量上仍然属于弱势群地位，同时这种差距还有进一步扩大的趋势。

二、法律视域中高等教育公平的基本内涵

高等教育公平是一个历史范畴。这一问题的由来经历了三个发展阶段。第一阶段是教育公平的起始。人类历史上关于教育公平的思想源远流长，并不断随着社会发展而推陈出新。孔子的/有教无类0主张和古希腊柏拉图的初等义务教育思想，是人类踏上祈求教育公平征程的思想起点。而从法学意义上最早对之进行思考的则是亚里士多德，他主张通过法律保证自由民的教育权利。近代启蒙思想家孟德斯鸠、洛克等人提出/天赋人权0,并将之与教育公平、教育平等联系起来。第二阶段是教育公平从思想理论走向法律实践，其标志是受教育权被普遍确认为一项基本人权。从1948年5世界人权宣言6开始，1960年5反对教育歧视公约6、1966年5经济、社会和文化权利国际公约6、1989年5儿童权利公约6、1990年5世界全民教育宣言6、1998年5面向21世纪高等教育宣言：观念育行动6等一系列国际文件，以及二战后欧美国家在立法或司法判例中都确定了教育公平政策[6]。第三阶段是对教育公平的关注视域逐步拓展到高等教育公平。对教育公平尤其是高等教育公平的专题研究在国外始于20世纪60年代，许多学者如美国的科尔曼、海纳曼，瑞典的胡森、麦克马洪，日本的友田泰正等均有非常精彩的论述，尤其是当代自由主义思想家约翰#罗尔斯，其在5正义论6中提出了两个正义原则(第一正义原则即平等自由原则，第二正义原则即机会平等和差别原则),其公平正义思想影响深远。我国高等教育公平问题研究则自20世纪90年代开始，潘懋元、杨东平等均有真知灼见。秉承以上理论与实践，一般认为，高等教育公平是社会公平在高等教育领域的具体体现，是关于教育权利平等以及教育机会和教育资源合理分配的一种价值观念和法律制度。高等教育公平的具体内容包括高等教育权利平等和高等教育机会均等两个基本方面，其核心是高等教育机会均等。高等教育权利平等是指每一个人都能通过平等的法律手段得到国家提供的高等教育机会并从中获益。它包括/消除歧视0和/消除不均等0两部分。/歧视0是指：/基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限制或特惠，其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等0[7];/均等0是指：在某些地区之间和团体之间存在的、不是故意造成也不是因偏见形成的差别对待[8]。高等教育机会均等则包含三层含义：一是教育起点平等，即适龄学生接受高等教育的权利、机会与求学条件均等。这是最低的公平诉求。二是教育过程平等，即个人或群体在接受高等教育过程中受到同等对待。这需要通过同一制度和政策、公平的竞争规则来维护和体现公平；三是教育结果公平，最终所获学历与教育质量对人们日后生活、发展机会影响的平等。在社会主义条件下，高等教育公平的实质和内涵应该包括：一是高等教育公平是相对的，绝对公平是不存在的，绝对存在的只能是高等教育公平的相对性、矛盾性、差异性和不均衡性，即使社会为每一个人创造了相同的社会受教育条件，高等教育公平也会因为个人生理上或心理上的差异而出现不同；二是指高等教育机会起点和教育过程的平等，也就是说高等教育要最大限度地克服由于种族、性别、生理、心理和地区文化、经济等因素所造成的差别，使每一个人都能受到最基本的高等教育，尤其是对处于不利地位的受教育者实施/积极差别待遇0措施，以补偿其由于各种外部条件所造成的教育不利地位；三是高等教育公平的实现过程也是分层次的，它主要包括受教育者入学机会的公平，受教育者在学习过程中学业成就的公平，受教育者在就业机会上的公平等[9]。

三、构建实现高等教育公平的法律保障体系

高等教育法3

一。高等教育法制建设的重要性

作为基本国策之一，坚持科教兴国是我国很早就提出来并努力不懈的重要方针策略，受益于国家对科学教育的重视和不断投入，新中国高等教育事业在近些年来取得了飞速提高，与之并行的是各项法律法规逐渐完善，不过随着改革开放和科学技术爆炸性发展，国民经济、产业结构的变化，以及面对更加全面、高素质的人才标准，教育界普遍认为我国的高等教育需要也需要改革创新、与时俱进，适应时代的发展潮流和变革趋势，在这个过程中，高校不能随意变通，任何变革和创新都必须基于合理的有法可依的高等教育法规体系，并在执行过程中严格遵守和有效贯彻实施。目前，从高校法规具体实践情况来看，现有制度体系和实际需求仍有一定距离，仍需要国家立法、社会参与和高校主动加强来进一步的高校法规理念的更新和完善。

1.目前高等教育法制建设现状

从上世纪八十年代开始，我国高校法制法规的建设取得了突飞猛进的成果，从中央到地方，从国家直属大学到各级市属大学、大专，逐步完善的高等教育法律法规都得以贯彻执行和不断发展完善，形成了有中国特色的高等教育法律法规体系，截至目前，我国已经了相当数量的高校法规，主要包括《高等教育法》、《学位条例》、《教师法》、《义务高等教育法》、《职业高等教育法》等等，据调查，这些年来国务院一共制定了34项高等教育行政法规，在这些国家立法的基础上，各个地方又分别制定了300多项地方性高等教育法规。上述这些法律法规是国家、地方根新形势的发展需要逐步建立完善的，法规间相互配合，合理搭配，共同支撑起基本符合高校建设和教育改革需要的架构体系，通过据此的监督和执行，各个高校规范了日常工作和发展规划，有力保障了在校师生的合法权利和义务。在具体的监督和实施层面，高校教育法规深受各级人大和政府的重视，相关法制工作的机构、队伍建设不断完善，同时近些年来网络媒体的逐步介入也是有效补充，全社会的共同努力使得行政执法与监督工作上升到了一个新的台阶，为进一步深化改革，全面开展依法治教打下了良好的基础。

2.高等教育法制建设的意义

对于中国的高等教育法制建设而言，二十一世纪是一个继往开来，挑战和机遇并存的重要时代，作为一名学生进入社会前的重要阶段，在高校中能接受到什么样的科学教育，思想道德和三观形成被如何影响，以怎样一个素质水平进入社会，这不但是学生、家长和老师的关心问题，更深受国家和全社会的重视，并与这段时间的政治、经济、科技和社会思潮密切相关，那么如果要做到切实保证高校工作的合理和安全，就必须要有法可依，只有凭借着完善有效的高校法律法规来开展具体工作，才能使得科教兴国的国家战略落在实处。随着人类社会文明的不断进步，深刻的法律法规变革和教育形态的创新是高校发展的必然趋势，在总结中寻求发展，在借鉴中努力创新，在实践中逐步完善，是建设有中国特色的高等教育法律法规的必然之路。无论在什么时候，任何变革都只有做到有法可依才能顺利实施，对于万众瞩目的高等教育更是如此，想要更好的为社会主义建设输送人才就必须不断深化教育改革，也就必须持续建设完善高校相关法律法规，这一切都是相辅相成、互为依托的，这更是一项利在当代、功在千秋的重要使命。

二。当前高等教育法制建设中存在的问题

1.部分高校管理人员的法治观念淡薄

在我国，大多数高校是国家、部委和省市政府筹办和管理的，但同时高校内部五脏俱全，往往自成体系，形成一个小的独立的生态系统，小部分管理人员和从业者在其中工作和生活了很多年，他们认为高校管理有其独特的方法和模式，完全以行政理念来办教育，对高等教育应依法发展的方针认识不够甚至有所质疑，不能够客观的发现平日工作中存在的问题，不愿意在法律法规的基础上开展工作，错误的认为按照他们的固有思维和习惯也能快速发展高校教育，这样工作的结果往往是制定不切实际的发展策略，无法妥善的解决高校管理中的问题，容易激化矛盾，造成不专业、不职业、不尽责的错误形象，甚至成为社会热点问题。

2.高等教育法律法规体系覆盖面不足

客观的说，随着人类社会发展的需要，高等学校要比过去更加融入社会各方各面，需要在很多新的领域中开展工作，对此，既有的法律法规体系不可避免的存在一些模糊地带和空白地带，这使得从业者只能摸索前进。另外一方面，制定教育法律的相关部门在制定过程中稳定性不够，容易受政策调整的影响。

3.高等教育法律法规的普及宣传不够

根据相关调查研究，依法治教这个思想观念并没有被各个高校的管理人员学习和贯彻执行，他们对此的觉悟性和自觉性都有待加强，在高校的员工行为准则中，关于现有法律、法规的要求不全面，多数人员不能做到自觉遵守，或者是学习、普及深度不够，需要员工凭借个人主观意识来理解和提取相关要求，使得这些法律、法规的执行力度大打折扣，也在一定程度上影响了高等教育法制化建设的前行脚步。

三。如何切实加强高等教育法规建设

1.依法保障高校办学自主权

任何法律法规的建立和执行，都是在充分保证相关单位、人员的权利和义务基础上的，一味的管理并不能深化规定的执行程度。切实履行高校依法办学的自主权力是搭建现阶段高校法律、法规体系的重要基础，根据我国《高等教育法》，高等学校具有充分的自主执行权，但其实目前大多数高校教育仍然处于集权管理的老模式下，学校日常管理深受上级部门的影响，而这些指挥往往脱离实际，这种现状影响了高等学校的自主办学的权益，又使得具体工作摇移不定、事倍功半，尤其不利于新时代亟需的创新型人才的培养和挖掘。

2.建立科学的决策制度

法律法规的适用性虽然很广，但文字描述往往较为注重严谨、规范和全面，需要各个高校自行解读和转化成更适应本学校需要的行为准则和规章制度，这个时候，高校本身的组织制度和领导制度就显得尤为重要了，管理人员需要制定战略、确定政策、贯彻实施和监督执行，这些工作环节的基础是科学的决策制度。应定时对高等学校领导干部进行培训，组织高校间的交流学习，积极借鉴国外著名院校对于法律、法规的管理经验，规范行为，减少失误，既要鼓励实践、大胆创新，又要明确追责制度，用高水平的的科学决策保障学校的建设和发展。

3.切实可靠的竞争激励机制

改革开放打破了我国之前的“大锅饭”状态，社会主义市场经济体制的运用深刻的影响到了各行各业的生存法则，与此相应，根据国家要求和提倡，各个高校积极引入了竞争激励机制，在此基础上改革创新，锐意进取，使得高校建设和管理水平突飞猛进，深受国内外教育界人士的好评。但是，随着相关体系的日趋完善，现有激励制度的缺点也逐渐凸现，即将绝大多数的关注和奖励用于业绩突出、指标完成度高的部分人员，不具备全员激励的效果。高校法律、法规的执行必须是一个集体行为，即便是看到了重大改善成果或振奋人心的现象，那也是缘于绝大多数从业人员对于法律、法规的遵守和执行，所有参与人员都需要按照合理的激励机制进行鼓励和奖励。从强化理论的角度讲，通常控制行为的后果就可以控制和预测人的行为。因此，高等教育法律、法规在对所有人产生约束的同时，高校管理者也应建立面向所有人的竞争、奖励制度，这种制度需要有合理的权重分配，注重参与和日常实施，积极向所有人员宣传贯彻，有效的提高师生员工的自觉性和积极性。我们多次强调，高等教育管理不等同于行政管理，也不同于一般的中小学校，既有行政管理的一般属性，更具有学术管理的明显特征，因此建立合理有效的竞争激励机制可以迅速显著地提高高等学校办学质量。

4.形成高教法制建设的反馈机制

对于高校法治建设来说，对在执行过程中发现的问题进行研究和改善是必不可少的，@就需要一个行之有效的反馈机制，以促进法律法规系统建设的良性循环。首先需要懂法，日常工作中将普法宣传作为重点工作，宣贯现有的高教法律法规，辅以本学校的内部规章制度，采用交流、考试和竞赛等多重方式进行宣传和教育。其次要反馈渠道畅通。如果高校法律法规不满足实际需要，不能合理有效的指导实际工作，就应该迅速、严谨的进行修正，而来自实际参与者的反馈是这种修正的重要基础。在法规制定前积极向群众进行调研，在法规制定后积极向群众了解可用性，在修改过程中重视群众的第一线感受，提倡民主管理的教师代表组织和学生代表组织，收集各方面的意见和声音，可以有效促进制度建设和体系完善。另外，高校内部的规章制度，在制定过程中，应该是全员参与、重点讨论，邀请教职工和学生代笔共同制定，认真研究并采纳他们的合理建议。

高等教育法4

这一时期高等教育法制建设是从19世纪中后期到1911年，可以称之为高等教育法制建设的移植模仿时期。19世纪中后期，清王朝的统治受到西方“坚船利炮”的洗礼与“欧风美雨”的侵蚀，由于中学与西学之间明显的“文化势差”，造就了中国社会对西方文明挑战的被动回应，即“西学东渐”作为一股主流趋势开始形成与发展。1898年，维新派人士筹办京师大学堂，以梁启超起草的《京师大学堂章程》为标志，这是中国近代高等教育的最早的学制纲要。京师大学堂也被大多数学者看作是中国现代大学的起源。到辛亥革命前，全国共有官立高等学校120余所。清末大学的管理与领导，效仿或移植日本与法国等国家高等教育的治理经验，从制度与法律的层面来规范高等教育的发展，致使中国传统的教育法律体系和教育法律制度的根基开始动摇。清末的教育立法“是晚清最后十年‘变法自强’的‘新政’催发的萌芽。它一经破土，短短十年之间便具有了一定的规模。据不完全统计，清末立法重要者就有7O多件。”[7]l清末“新政”中的立法，以学制法规的建设为重头戏。如1902年清政府颁布的《钦定学堂章程》(又名壬寅学制)，该学制由《钦定京师大学堂章程》、《钦定考选人学章程》、《钦定高等学堂章程》、《钦定中学堂章程》、《钦定小学堂章程》和《钦定蒙学堂章程》等六个法规组成。但《钦定学堂章程》由于清政府内部的权力斗争加之该学制本身的诸多不足，使得这部学制法规并没有付诸实施。清末教育立法中真正有影响力的学制是1904年制定并在全国范围内实际执行的《奏定学堂章程》(又名癸卯学制)。

这部学制由最初的22件法规组成，随后又陆续有所补充，林林总总，蔚为壮观。涉及到高等教育方面的主要有《奏定高等学堂章程》、《奏定大学堂章程》、《法律学堂章程》、《优级师范选科简章》、《京师法政学堂章程》、《满蒙文高级学堂章程》和《贵胄法政学堂章程》等。如果把普通高等教育分为三级，即高等学校或大学预备科3年，分科大学堂3—4年，通儒院5年。大学堂又分为经济、政治、文学、医、格致、农艺、工、商等8科。设立在京师的大学堂必须8科齐备，设立在省会的至少设置3科。通儒院以研究为主，只设在京师大学堂内。大学堂中的课程体系以及教学内容等都是从西方近代社会科学的各个门类中被大量引进的。然而，清末教育立法的指导思想走的是“中学为体，西学为用”的道路，《奏定学务纲要》中也确定各学堂“均以钦遵谕旨，以端正趋向、造就通才为宗旨”。1906年，学部在《奏请宣示教育宗旨折》中进一步把所谓“通才”的标准具体化为“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实”。显然，在清政府看来，大学只不过是服务政治需要和国家目标的工具，“不以学问为目的而以学问为手段”[8]。也就是说，清末的大学并没有摆脱“政教合一”的封建传统的束缚。如我国第一所明确以“大学”为称谓的京师大学堂，在建校之初既是国立最高学府，又是中央最高教育行政机关，实际上是“‘近代版’的‘太学’或‘国子监’．~91107-113。在如此政治环境之下，清末大学也不可能享有西方现代大学的“大学自治权”与“学术自由权”，因为，“大学的‘政治工具’地位既决定大学主体地位与学术自由观念失去制度保障，也决定大学内部管理的行政化倾向，以科层式的管理保证大学发展的国家意志。”“教师无论是个体还是群体，既无参与学术管理的权利意识，也无相应的权利能力和行为能力。~[''''9"]107-113显然，清末的中国大学虽然有了法律法规的调控，但由于主导清末大学的法律制度带有浓厚的封建主义色彩，清末中国高等教育法制建设的治理只能说是有“法律”的框架与外衣，而无法律的内涵与本质，依然是中国传统的“人统”与“事统”以及带有强烈的行政化与官僚化。

二、民国时期的高等教育法制建设

这一时期高等教育法制建设是从1912年到1948年，可以称之为高等教育法制建设的创建到繁荣时期。1912年，孙中山在南京宣誓就任中华民国临时政府大总统，标志着两千多年的封建帝制在中国就此终结。在“揖美追欧，旧邦新造”思想观念的影响下，一大批深受西方文明熏陶的资产阶级革命派和激进的民主主义者试图以“民主共和”和“科学民主”的精神来改造中国传统的封建主义文化，这不仅为中国高等教育的发展奠定了思想基础，也为中国现代大学的法制建设提供了可能。因为，“从辛亥革命到国民党专政的10多年间，由于政局不稳，政府控制最为松弛，从封建专制控制中走出来的中国大学迅速走上改革之路。”[g]l凹。”正所谓这一时期“革命四起，随后整个中国陷入一片无政府的混乱状态，这就给各地高等教育在政策、法规及其实施各层次上进行实验提供了很大的空间。”[4_]5。1927年，南京国民政府的建立，标志着国民党独裁统治与“党化教育”政策的开始，国民政府通过一系列法令与条例，加强对高等学校的控制。但是，在南京国民政府建立初期的十年，社会相对稳定，国家致力于立法方面的体系化建设。如逐渐形成以宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法及行政法六大类法律为主体的六法体系，教育法属于行政法的范畴。1937年7月7日，抗日战争全面爆发。日本帝国主义者的疯狂侵略，严重破坏了发展中的中国教育，教育立法在一定层面上也遭受破坏。但教育立法并没有因此而停滞。在“战时应作平时看”的指导方针以及围绕应急与调整两个方面交织运行下，共颁布560多件教育法律法规，其中高等教育方面的法律法规就有90余件。

抗战时期的教育立法具有浓郁的战时色彩，即“战时教育立法具有明显的应急特点，体现调整性特点以及带有强烈的统制性特点”[7]6。1945年8月15日，日本帝国主义宣布无条件投降。但抗战胜利之后，中国又陷入内战，即解放战争时期。这一阶段的教育立法，国民政府紧紧围绕战后接受复员以及反共内战政策轴心而运作。民国时期颁布的高等教育方面的法律法规及行政规章有300余件。比如《专门学校令》(1912年1O月22日)、《大学令》(1912年l0月24日)、《私立大学规程》(1913年1月16日)、《高等师范学校规程》(1913年2月24日)、《修正大学令》(1917年9月27日)、《大学组织法》、《专科学校组织法》、《大学规程》、《专科学校规程》、《私立学校规程》、《大学研究院暂行组织规程》、《学位授予法》、《师范学校规程》、《教育部学术审议委员会章程》、《大学及独立学院教员聘任待遇暂行办法》、《国立各大学师范学院院务处理办法》、《大学研究所暂行组织规程》、《大学法》、《专科学校法》等。其中尤以教育部1912年1O月24日公布的《大学令》、1929年7月26日公布又于1934年4月28日国民政府修正公布的《大学组织法》、1947年的《大学法》、《专科学校法》等最具影响力。可以这样说，《大学令》是中国现代史上第一部调整与控制大学内外部关系的教育行政法规，为国民政府时期大学的治理提供了法律保障，是民国初教育立法制度下教育立法运作的一个缩影，其规范的内容也较为翔实。《大学法》和《专科学校法》两部教育法律是以1947年元旦公布的《中华民国宪法》为依据，总结了大学和专科学校办学经验，并针对当时的高校现状，在1929年1月12日国民政府颁布的《大学组织法》和《专科学校组织法》的基础上修订而成的。

它的名称删掉了“组织”二字，少了一分行政的色彩，多了一分现代教育法律的味道，也使整个教育法律体系的法律名称归于一致。而且，“新法律的内容比旧法律有所增加而更加具体化，组织机构更加严密，突出了其管理的细致、缜密及高度约束”L7]5。。基于对民国时期高等教育法制的历史叙述，可以看出，这一时期已经形成较为完备的、规范的高等教育法律和法规体系，单就高等教育立法而言，已经取得很大的成就。但囿于政治上的腐败，高等教育法律法规的实效性很差，许多法律法规流于形式，没有得以及时与认真地实施，而且，当时的国民党政府也试图通过法律手段来压制革命、阻挠进步。

三、建国以来的高等教育法制建设

这一时期高等教育法制建设是从1949年至今，可以划分为两个时段。第一个时段(1949—1977年)为中国高等教育法制建设的受挫停滞时期。从整体上来看，这一时段的高等教育法制建设可以划分为两个时期。1949年至1956年为这一阶段的第一个时期，是新中国成立后现代高等教育法制建设的开端，以《关于高等学校领导关系的决定》和《高等学校暂行规程》的颁布为标志。这一时期的高等教育立法主要是围绕收回教育主权，妥善接受全国高等学校，建立社会主义教育制度而开展，同时在全面学习苏联的基础上展开院系大调整。在1950年7月28日政务院颁布的《高等学校暂行规程》中有意识地淡化了集权的统治，倾向于高校自身的管理，规定“大学及专门学校采取校(院)长负责制”。然而到了1953年，又加强了集中的管理，中央人民政府更是明确地指出：“中央人民政府高等教育部必须与中央人民政府各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导。”随后，这种管理与领导体制得到加强与延续，高校一切事务的最终决定权在中央人民教育行政部门和相关业务部门，大学只是国家教育方针政策的具体实施者。它虽然保证了高等教育事业的发展，为建国初期国民经济和国家建设事业培养了大批人才，但也是建国后的大学失缺了大学自治与学术自由的精神特质，大学成为政府的附属机构。1957年至1976年为这一阶段的第二个时期，是现代高等教育法制建设跌人低谷时期。

这一时期的高等教育法制，随着中苏关系的破裂，试图为高等教育的发展开拓新的途径。但是，由于“左”的错误思想的出现以及“大跃进”运动的开展，使高等教育法制建设遭到严重破坏，出现无政府主义的盲目状态。1961年，在“调整、巩固、充实、提高”精神的指引下，教育部按照中共中央的指示，于1961年9月15日颁布《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十条》)，以规范高等学校的发展，其中明确规定，“高等学校的基本任务，是贯彻执行教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合的方针，培养为社会主义建设所需要的各种专门人才。”但是，所有的教育工作“必须由党来领导”。这种状况随着1966年5月“文化大革命”的爆发，国家的立法工作完全停顿，高等教育事业受到严重的摧残，“人治”高于“法治”，高等教育的法制建设陷入停滞的状态。一直到1976年1O月，粉碎“四人帮”以后，人们开始重新探索高等教育法制建设问题。显然，这一时段的高等教育法制建设，具有明显的泛政治化和国家化的特征，集中表现为“高等学校国家所有、教育管理高度集中、教育发展受计划调控和教育运行行政干预”[1。

在这样的政治环境下，大学无法获得办学主体地位，也就不可能孕育出现代大学的精神特质——学术自由与大学自治，一切都是从上到下垂直型的中央集权式的管理与领导体制，存在着行政权力对学术权力的完全僭越。作为大学，没有自身的独立法人地位，成为政府的“隶属机构”。第二个时段(1978一至今)为中国高等教育法制建设的稳定发展时期。这一时期的高等教育法制建设紧紧围绕“扩大高校办学自主权”与“落实大学法人地位”而展开颁布的高等教育法律、教育行政法规、地方性高等教育法规、部门规章、政府规章等约有100余件，健全的高等教育法制体系正在逐步形成，高等教育有法可依、有法必依等依法治教的氛围正在逐步形成。有影响的教育法律法规和规章有1985年5月27日中共中央《关于教育体制改革的决定》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》、1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2002年的《民办教育促进法》。特别是第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日通过的《中华人民共和国高等教育法》，标志着中国现代高等教育法制建设进入一个崭新的阶段，使高等教育领域的工作有了法律依据，有利于大学内外部关系的调整与控制，使得大学的办学自主权与学术水平更上一层楼。

自改革开放以来，在高等教育法律法规的指导下，以高等教育体制为突破口的高等教育改革与创新，其实质就是一系列的制度安排，为高等教育的发展创造了良好的制度环境，同时也为扩大高校办学自主权与落实大学法人地位提供政策、法律与制度的支撑。在“以制度建设为中心”的社会中，制度突破给高等教育开辟了一片新天地，打破了政府单一办学的模式，也为建构现代大学制度提供了法律、政策与制度的保障。纵观中国现代高等教育法制建设的百年历程，既有成功的经验也有失败的教训，既有对西方大学治理经验的学习以至移植，也有学习中的创新与重构。既有现代大学治理中的“自治、自由”精神特质的体现，也有现代大学治理的国家化、行政化的渗透。既有国立、私立以及教会大学并驾齐驱的时代，也有公立大学一统天下的时代。既有评议会、教授会等“教授治校”的民主决策机制，也有“党化教育”、“革命委员会制”的管理与领导体制，等等。随着我国政治、经济、文化体制的改革，我们需要建设什么样的现代大学制度已成为社会发展的必然要求与特定制度环境下的必然回应。我们认为，建立现代大学制度，不仅是新时期、新世纪高等教育改革的方向，也是高等教育发展的必然要求。然而，现代大学制度的建立是一项复杂的、艰巨的系统工程，不可能一蹴而就。我们需要加强高等教育法制建设，从“法人治理结构”的角度出发，努力建设现代大学制度的法人制度。

四、中国高等教育法制建设百年历程的基本特点

通过对中国近百年高等教育法制建设的分析，我们可以发现，中国高等教育法制形成了自己的特点。首先，在高等教育法制建设的价值理念层面，中国高等教育法制更多地强调国家主义至上，缺乏大学自治和学术自由的传统。2O世纪初叶，在“西学东渐”思潮的影响下，一些留学美、德、日、法等的归国学子，都不同程度地为我国2O世纪中叶之前的高等教育法制做出了身体力行的贡献。那就是在民主与科学理念的指导下，通过法制来体现高等教育的办学理念。比如蔡元培等人，不仅积极参与高等教育法制建设，而且在主持北大等校务的过程中，提倡大学自治、学术自由、教授治校等，使中国的大学在这一时期得到了长足发展。但此时的高等教育并没有摆脱国家观念的控制，国家至上的思想依然很浓厚。建国以来，我国高等教育完全由国家控制，是一种垂直型的上对下的领导与服从的教育领导模式，大学没有自主权，是政府的附属机构，是国家阶级斗争的工具与手段。改革开放以来，高等教育改革一直围绕“扩大与落实高校办学自主权”展开，有意识地赋予高校办学自主权。1998年《高等教育法》的颁布，使高等教育法制建设进入一个新的里程碑。但综观近几年的改革成效，高等教育法制建设中必须秉持的大学自治和学术自由的理念离我们还很遥远，建设本真的现代大学制度在我国依然任重而道远。其次，在高等教育法制建设外部利益主体的协调层面，从政府与高校的单一关系开始向政府、市场、高校三者共同协调发展模式演进，从强化社会本位向社会本位与个人本位并重的方向发展。但三者的“力”并不平衡，政府强势、高校弱势、市场疲软的现状依然没有改观，没有真正实现法人外部治理结构中各权力主体间的相互制衡。在高等教育法制建设外部利益主体协调方面，合理的、理想的、健康的、和谐的状态应该是政府、社会与高校三者之间的“力”能够相互制肘与制衡，避免政府与市场的双重失灵。从我国高等教育法制历程来看，在20世纪上半叶，高等教育的发展呈现的是多元化的状态，既有国立的和私立的，也有教会投资、捐资办学，更有有识之士呼吁“教育独立”。建国以后，在百废待兴、百业待举的积弱积贫的年代里，国家教育权是绝对的、唯一的，高校与社会之间没有任何联系，高校与政府是领导与被领导的关系。

改革开放以来，在政企分开、政事分开的改革浪潮中，高校与政府、社会的关系开始呈现变化，向三者共同协调的发展模式演进。尤其是随着2002年《民办教育促进法》的颁布，使社会力量投资办学有了法律的保护，民办学校的运行更加的规范与合理合法，使我国高等教育事业的发展趋向健全与完善。但总体说来，高校与政府、社会三者的力量还有待于进一步的变革，当下存在着的政府强势、高校弱势、市场疲弱的现状并没有得到彻底的改变。再次，在高等教育法制建设内部利益主体的共享层面，大学内部权力的配置是一种不均衡的发展模式，教师和学生等利益相关者的权力表达依然很微弱，对大学成员的权利保障并没有真正得以落实。在高等教育法制建设内部治理结构中，应当体现利益相关者的参与，实现共享决策、共同治理、共同维护、共同发展。在我国高等教育法制历程中，20世纪上半叶高校治理最大程度地体现了多元利益主体的参与，不仅有教授治校、学生自治等治理模式，也有评议会、教授会等民主决策机制。建国以后，高校的治理更多地是党政不分、以党代政、以党代言，教师和学生等利益相关者没有表达的权利。

高等教育法5

(一)自治

“自治”，中国史书最早出自《三国志•魏志•毛蚧传》的“太祖叹日：用人如此，使天下人自治，吾复何为哉。”自治的思想和制度在西方社会源远流长，英文中的autonomy在古希腊语中是autos(自己)和nomos(法律)两词的结合。在古希腊思想中这一术语适用于城邦，表示一种城邦自治的政治概念，即如果一个城邦有权力按照自己的法律行动并管理自己的事务，城邦就拥有了自治权。进入近代社会以后，英美法系国家则更多地倾向于自治权是人权的一部分，是与生俱来的天赋人权的认识；大陆法系国家则更多认为，自治权是国家与法律赋予的，自治与官治一起，共同组成了法治国家的行政管理制度。

此外，在许多词典上“自治”被定义为“自我管理的权力”，抑或“自己管理自己”。因此，所谓自治，就是事物按照自身的逻辑规则方法自我管理、不受外来权力性干预的一种状态、制度和价值观念的综合。抽象而言，自治意味着主体自觉思考、自我反省和自我决定的能力，其核心在于主体自主、自律、自由地管理自己。尽管“自治这个概念现在充满了历史、经验和意识形态合理化的内容，以致几乎不可能谈论它的核心是什么。”但从语义上讲，“自治”无疑与“他治”相对应，是建立在法治基础之上的政治理念与制度。需要说明的是，在法治社会，不但不排斥法治，相反，“自治”往往是建立在法治基础之上，其过程包含着法治的精神。反映在现实生活中，表现为各种各样的自治法律关系的广泛存在。“所谓自治法律关系，是指基于有关自治法律规范的确认和调整而在自治关系当事人之间形成的权利义务关系。”②

其特点主要有：1、自治法律关系主体地位总体上趋于平等。自治法律关系与行政法律关系相似，但主体之间不像行政法律关系那样处于绝对的不平等地位。从发展趋势看，自治法律关系主体地位总体上趋于平等。2、自治法律关系的包容性。这种包容性表现在：自治法律关系中既有宪法法律关系，如西方国家广泛存在的地方自治以及我国的民族区域自治，也有相互交织的行政法律关系和民事法律关系，如村民自治、大学自治，随着社会发展，其包容性将日益复杂。3、自治法律关系司法审查的有限性。自治法律关系当事人之间发生纠纷时，一般多求助于谈判(协商)、调解、和解、申诉、行政裁决、仲裁等代替性纠纷解决方式加以解决，司法审查的范围极其有限。同其他法律关系一样，自治法律关系也是一种权利与义务关系，同样由主体、客体和内容三部分构成。自治法律关系的主体通常是指在自治法律关系中依法享有权利并承担义务的机关、组织和个人。自治法律关系客体通常是指自治法律关系主体的权利和义务所指向的对象和标的，财物、行为和精神财富都可以成为一定自治法律关系的客体。自治法律关系的内容通常是指自治法律关系主体在自治法上的权利和义务的总和。自治主体的权利主要包括自主权、自治权和发展权等；义务主要包括宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育和推动自治体成员履行法律规定的义务；爱护公共财产，普及科技知识，维持团结与稳定，促进社会进步，开展各种形式的精神文明建设活动；服从政府管理，协助各级政府开展工作；履行自治章程、自治规章和自治协议等。明确了“自治”的基本内涵，进一步剖析大学自治也就有了基础。

(二)大学自治

大学自治作为一种古老的传统，追根溯源发端于中世纪大学。“中世纪大学的产生正是根植于中世纪欧洲城市这种得天独厚的土壤，而大学自治传统的历史渊源更直接脱胎于中世纪欧洲的城市自治和行会自治，拥有特许状就是中世纪大学自治的一个标志。”⑧大学自治在19世纪到2O世纪初发生了深刻的变革，英美等国以立法、经济手段逐步调控高等教育的职能，使得高等教育自中世纪以来的象牙塔式的自治传统发生了巨大的变革。大学自治开始主要限于校内的学术事务和财政事务，“自治”对于大学来说成为一个相对的概念。

二战后，国家对高等教育的干预则日益增强。经济合作与发展组织在1981年的政府会议报告中指出：“尽管高等教育体制在中央化和政治化的程度上大相迳庭，但中央协调的趋势普遍加强，即使在那些高等学校自主性极强的的国家(如美国)也是如此。”市场调节和社会参与的功能也逐步渗透，形成了高校、政府、市场和社会四者相互依存、相互促进并相互制约的运行机制。传统意义上的大学自治越来越多地受到政府、市场和社会的制约。在这一过程中，德国的“以教授组织为中心的大学自治模式”与美国的“理事会(董事会)领导下的大学自治模式”应该说是比较典型的，同时也是影响较大的。

通过上述分析不难看出，大学既不是一个完全自治也不是一个完全受控制的组织，而是作为社会发展到一定阶段的产物和受到多种相关因素作用的结果，只是一个相对的概念，其含义也随不同国家和不同时期而变化。美国学者爱德华•希尔斯认为：“所谓大学自治是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和个人，如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业主干预的自由。”⑨反映的正是最初行会式大学所追求的大学的对外自治。而罗伯特•伯达尔(Robe~Berdah1)把大学自治区分为两类，即实质性自治(substantiveautonomy)和程序性自治(procedureautonomy)，其中实质性自治是指大学或学院以团体的形式自主决定自身的目标和各种计划的权力——学术机构(academe)是什么，而程序性自治是指大学或学院以团体的形式自主决定实现这些目标和计划的手段的权利——学术机构如何做。

显然又将大学自治的内涵向前进行了推进，即由大学对外自治逐步深入到对内自治。原东京大学总长吉川弘之甚至提出固有自治和委托自治的类分。其中前者是建立在学术自由基础上的“大学自治”，这是根据学术发展规律提出的自治概念；后者是新的自治理念，认为学术发展固然需要“大学自治”，但“大学自治”制度并不是基于学术要求这一内部需求，而是基于社会需要这一外部要求，即“大学自治”是社会和国民委托给大学的权力。

现在看来，这一观点则接近于现代大学自治的内核。“失去了自治，高等教育就失去了精华。”@只要大学还实体性地存在，大学自治作为一种理念和精神就将是大学永恒的主题。通过对世界范围内几百年来大学自治实践的梳理清晰可见，大学自治这一古老的传统是基于这样的认识，即大学是研究、传播高深学问的场所，应让大学单独解决知识领域中的问题。尽管大学自治的内涵在不断发展，但大学自治始终有其底线与共通之处，即大学自己管理自己的事情。只不过大学所管理的这些事情在最初的行会式大学那里只是粗略地表达，尚难以触及自己管理自己一些什么具体事情而现代大学自治的内涵已清楚地表明大学自己管理某些事情(不是全部)。换言之，大学自治的核心在于自主地治理学校，自主地处理学校内部事务，最大限度地选择与外部环境的互动方式，为社会提供高质量的服务，并以此获得生存与发展。正所谓《大美百科全书》所定义的那样：“大学自治是大学作为一个法人团体在法律范围内享有的自主办学、自己管理自己及自理内部事务的权力。”大学自治实际上包含了两方面内容：一是学术上的自由，二是管理上的自主⑨。

有学者认为，大学管理与大学自治是两个既有联系又有区别的概念，大学管理的事项与大学自治的事项既有不同又有交叉。具体表现为大学管理是指为维持学校的运作而对学校组织、编制、校舍，其他设施、设备，教职员的任免，以及为达成学校原来的目的所做的必要事项的管理，而“大学自治”的要义，在于与研究、教育有关的事项，大学应具有自主决定权。因此，大学管理的事项只有在与研究、教育相关时，才属于大学自治的范畴∞。这种对大学管理与大学自治关系的解读，实际上只注意到基于学术自由基础上的“大学自治”，即根据学术发展规律这一内部需求而提出的传统自治概念，而没有深入到基于社会需要这一外部要求并因应民主法治发展而出现的新的大学自治理念。因应民主法治发展，从学术发展和社会需要去审视大学管理与大学自治，“基于大学整体而言的自我管理是大学自治的基本含义。”@刻意区分二者的不同已无太大意义。我国《高等教育法》第11条将我国的大学自治概括为“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”无疑是抓住了大学自治的内核。而如何解读“自主办学”与“民主管理”及其相互关系，就成为准确把握我国大学自治这一高等教育法重要原则的关键所在。

二、“自主办学”是大学自治的外在要求

我国在实现政府职能转变的过程中，先后出现了太多具有深刻时代烙印的“自主”权利，如国有企业的经营自主权、高等学校的自主办学权等。1998年的《高等教育法》确立的“高等学校面向社会，依法自主办学”，同样是在教育行政管理职能转变过程中基于大学自治衍生出来的新事物，强调的是大学自治在“办学”方面之于各级各类国家机关干预乃至社会发展需要的不受非法干预性、自主性，是大学自治外在要求的体现。“自主办学”，首先要求大学应该是一个自治团体，其最有资格决定应该开设哪些科目及如何讲授，决定谁最有资格学习高深学问，谁已掌握了知识并应获得学位，谁有资格成为教授等等。根据《高等教育法》第32—38条的规定，我国大学“自主办学”主要表现在如下7个方面：

1、根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。

2、依法自主设置和调整学科、专业。3、根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。

4、根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。

5、按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。

6、根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。

7、对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。其中第1——3以及第6条中“按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务”，规定的是谁来学、学什么、怎么学等“自主办学”的基本内容，与美国联邦最高法院大法官法兰克福特和哈兰在1957年史威兹诉新罕布什尔州案判决的协同意见书中提出的“大学的四大基本自由”不谋而合，即“大学的任务即在于提供一个最有益于思维、试验和创造的环境。

那是一个可以达成大学的四项基本自由——在学术的基础上自己决定‘谁来教’、‘教什么’、‘如何教’以及‘谁来学’——的环境。”第4——5条规定的是我们通常所说的学术自由的内容，我国早已签署并批准的《经济、社会、文化权利国际公约》，其第15条第3款就明确规定：“本公约缔约各国承担尊重进行科学研究和创造性活动所不可缺少的自由。”第6条中“根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”，实际上规定的是人事自治。我国当前大学的行政机构设置，基本上与教育行政部门的机构设置形成对应关系，这恰恰就是大学行政化的最直观表现，也是当前大学去行政化亟待解决的突出问题，亟需通过大学内部管理体制的改革予以克服。

第6条中的“按照国家有关规定，调整津贴及工资分配”和第7条规定的是财政自治，这一权限无疑也是现代意义上大学自治的一个重要内容。大学不同于义务教育阶段的中小学，充分的财政自治可以使得大学对于资金和资源的运用更加符合大学自身发展的需要，财政经费及运行上的相对独立对于大学自治的发展具有重要的意义。由此看来，我国《高等教育法》所规定的“自主办学”，实际上是由狭义上的自主办学、人事自治、财政自治三部分组成，其中狭义上的自主办学是自主办学的核心，人事自治、财政自治是重要补充。落实《高等教育法》所规定的“自主办学”，应当以进一步推进狭义上的自主办学为中心，兼顾大学去行政化和充分独立的财政自治。这就进一步要求大学在办学上尽可能不受外来干预。现阶段尤其要切实处理好大学与社会、大学与国家的关系。处理好大学与社会的关系，是现阶段切实落实狭义上的大学自主办学不得不正视的首要问题。

当前，随着我国高等教育大众化的到来，大学生就业难问题日益凸显就是大学办学与社会发展之间矛盾的集中体现。以法学专业为例，改革开放以来我国的确培养了不少法律人才，但无论如何不能说法律人才在我国已经过剩；然而，法学毕业生就业难又是一个不争的事实。于是，围绕法学专业的去留、法学的招生规模扩缩以及法学课程的设置等问题产生的纷争，就成为当前许多大学自主办法学的的一个巨大困惑。这样的困惑不止法科一家，数学、历史、中文等学科或专业也不同程度地存在这样的困惑。这些困惑，本质上反映的就是大学自治与社会发展之间的矛盾，其中有的矛盾是结构性矛盾，如法学人才的培养问题，有的是长远发展与当前需要之间的矛盾，如数学等基础学科的办学，当然也可能有一些是自主办学确实与社会需要格格不入的问题。解决上述矛盾，就需要切实深入研究具体问题背后蕴含的规律性东西，并将这些规律性东西应用于自主办学实践，而不是简单地大学自治跟风，盲目地以适应社会需要(实际上是适应社会短期需要)为由一味地让社会牵着鼻子走。处理好大学与国家的关系，一直是大学自治过程中令所有大学倍加纠结的问题。

与社会不同，国家“插手”大学自治从大学产生之初就没有停止过。当前，我国国家干预大学自治既有对狭义上的自主办学的干预，如“两课”的设置及学时的硬性规定，也有对大学财政自治的干预，如对各类办学经费的使用管理，当然最为严重的还是对大学人事自治的全面干预，其中诸如大学校长的遴选就是一个典型。通常而言，尽管国家机关有权决定建立一所怎样的大学，但是，大学一旦建立，各级党的机关、权力机关、行政机关、司法机关就不得再擅自插手干涉学校如何办出自身的特色以及教学、人事、财政等事务。否则，“一个大学将不再对它自己的本质忠实，它将变成党委会、国家或任何局部利益之工具。”当然，也应当看到，现代社会，代表国家的党委机关、权力机关、行政机关、司法机关等机关肆意干涉大学自治早已明显不合时宜，但对以法治的名义干预大学自治，大学则不应一味排斥。诸如职称评审、学位授予、学籍开除等争议到底能否求助相关行政机关或司法机关，由于牵涉到当事人的宪法基本权利，根据现代法治保障人权的基本精神，就应当可以在法治的基础上诉诸相关国家机关予以解决。

三、“民主管理”是大学自治的内在要求

大学自治，作为大学自治内核的“民主管理”最容易被忽略。其实，法治社会中的大学管理应合乎民主精神和法治原则，不仅是法治建设的客观要求，而且是大学自治的内在要求。现代法治社会是以民主为基础的，与民主紧密相连，大学自然也不可能完全置身度外。大学自治需要学术自由，其制度性保障同样是民主。大学管理应建立在民主的基础之上，通过制度创新健全大学民主制度，丰富和发展大学管理的民主形式，扩大大学管理过程中必要的民主参与，实行民主决策、民主管理和民主监督。当前，用尊重和保障人权的宪法精神更新大学的管理理念，以尊重和保障人权的宪法原则重新审视大学的管理工作、创新管理机制，既是构建社会主义法治社会的时代要求，也早已成为我国当前法治进程中大学管理面临的一个重要挑战。然而，《高等教育法》第32—38条在规定自主办学时，重点强调的是“自主”而不是“办学”，即将关注点着眼于大学自治的外在要求，而不是如何实现办学自主这一大学自治的核心问题。

《高等教育法》第41—43条的规定倒是触及到大学自治的内核即民主管理，但规定的又非常有限和原则。例如，第41条集中规定了校长在全面负责教学、科学研究和其他行政管理工作方面的职权和行使方式：(一)拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；(二)组织教学活动、科学研究和思想品德教育；(三)拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；(四)聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；(五)拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益等等。上述职权通过校长办公会议或者校务会议行使。由于该法第40条同时规定高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免而不是由所属大学民主选举，因此，校长的上述行政权力绝不能简单地视作是民主管理在大学行政权力领域的体现。尤其是将人事自治与财政自治的权力完全交由校长行使，根本难以与我们通常理解的“民主管理”相等同。第42条规定大学设立学术委员会审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。表面上看是通过学术委员会的设立实现了办学意义上的“民主管理”，但学术委员会如何设立、成员怎么产生等问题由于缺乏刚性规定，实践中也大多被大学的行政权力或政治权力所恣意侵蚀而失去了民主因素。第43条规定大学通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。该规定也仅只明确了大学广大教职工民主管理的组织形式和目标，至于教职工代表大会之外有无其他组织形式、教职工代表大会如何行使民主管理、教职工参与民主管理和监督，除维护其合法权益之外是否还应当有其他目标，以及作为高等教育重要主体之一的学生合法权益如何通过民主管理得以维护，现行《高等教育法》并未予以明确回答。

由此看来，我国现阶段落实大学自治，实行民主管理依然任重道远。在我国大力推进基层群众自治的过程中，真正实行民主管理基础上的大学自治，可以首先从大学依法自主遴选校长人手予以大胆实践。大学是高级知识分子和高素质热血青年云集的地方，由广大教职工和在校大学生自主遴选他们信赖的校长，既是推进大学民主管理的迫切需要，也可以作为落实基层群众自治的突破口率先予以实践。实践中，可以循序渐进地分步骤、分阶段推进。大学依法自主遴选校长的初期，大学主管机关可以在广泛征集广大师生意愿的基础上，提出大学校长候选人，经由充分的公示后交由全校师生表决。

考虑到学生与教职工对学校及校长候任人的不同认知，根据我国现行选举法的基本精神，投票教职工和学生分别超过在校有投票资格的教职工和学生半数以上的投票有效，候选人得赞成票分别超过投票教职工和学生半数的当选。大学依法自主遴选校长的中期，大学主管机关可以在广泛征集广大师生意愿的基础上，提出多名大学校长候选人，由广大师生按照前述原则差额选举。大学依法自主遴选校长的后期，大学在其主管机关的指导下，在民主基础上提名多名大学校长候选人，由广大师生按照前述原则差额选举。其次，要切实健全以学术自由为基础的教授委员会、学术委员会等学术自治组织及其运行机制，真正实现民主基础上的学术自治。学术自治不同于大学校长的遴选，它是一个高度学术化的命题，应该交由有一定学术素养的学者经由制度化的体制去破解。教授委员会、学术委员会等学术自治组织不但应当在学校层面组建，而且应当在二级学院(含系、部及相当于二级学院的教学、研究机构)、教研室等教学研究机构分层组建。教授委员会、学术委员会等学术自治组织的成员不应当简单地由校长或院长乃至教研室主任指定并任命，而应当在民主基础上经由差额选举产生并有明确的任期限制。

再次，要真正发挥教职工代表大会、学生会(或者学生代表大会)等群众性自治组织的作用，规范和监督大学的财政自治与人事自治。教职工代表大会、学生会(或者学生代表大会)等群众性自治组织应当对大学的举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产的自主管理和使用，用于教学和科学研究活动的财产的使用，以及教职工津贴调整及工资分配、学生奖学金的设定与调整等财政自治的落实情况，予以有效规范和切实监督，校长就拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产等上述财政事项应当定期分别向教职工代表大会、学生会(或者学生代表大会)报告。其中对于事关广大教职工及学生切实利益的财政分配事项(诸如教职工津贴调整及工资分配、学生奖学金的设定与调整等)，必须在报告的同时提请大会表决通过后方可实施。

介于“克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，已经作为“建设现代学校制度”和“改进完善人才工作管理体制”的一部分载入《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020年)、《国家中长期人才发展规划纲要》(2010—2020年)，因而真正实现经由教职工代表大会和学生代表大会确定大学内部组织机构的设置方案、内部组织机构负责人的任免以及其它人才管理与使用等人事自治的时机已经成熟。诚如教育部部长袁贵仁所言：“不能说我们在制度方面什么都没准备好就放手就不管了，要防止一放就乱。该放的要放，但每个学校也必须有自我约束能力，这两方面是相辅相成的，但自律是前提。”@目前，政府无疑应向学校放权，但放权的前提是高校要有一套完善的大学制度。在我国大学普遍未形成较为完善的民主管理体制、机制和制度的背景下，应该说袁部长的这种担心不无道理。