督察制度精编5篇

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督察制度1

第二条本实施细则适用分局机关及其工作人员。具体包括：各科室、队、所、协会（以下简称各部门）及全体在编在岗人员。

第三条服务效能督察应遵循以下原则：

（一）公平、公正、公开原则；

（二）实事求是原则；

（三）严肃执纪原则；

（四）教育与惩处相结合原则。

第四条各部门负责人为服务效能建设第一责任人，并实行“一岗双责”制，既要抓好本部门的业务工作，又要抓好本部门工作人员的政治思想教育和服务效能督察工作。

对于投诉举报多的部门负责人，要追究其领导责任；对直接责任人员按有关规定追究责任或进行调离。

第五条日常督察的主要内容：组织领导情况、依法行政情况、制度建设情况、处理群众投诉情况、自查自纠情况、优质服务情况、效能建设情况、“六项禁令”执行情况和工作作风纪律以及其他事项。

第六条重点督察的主要内容：凡由市局党组会议、局长办公会议和局务会议决定的，以重点工作督办的均为重点督察的主要内容。

第七条效能督察主要采取自行查纠与明查暗访相结合、内部督察与外部监督相结合、专项检查与效能督察相结合、定期督察与不定期督察相结合的方法。

第八条效能督察实行分局和部门二级督察模式和违纪违规记分方式。

分局负责对各部门进行定期或者不定期督察。对所属各部门进行督察，督察的记分，既计入单位分值，又要计入个人分值。

各部门负责人应当对所属工作人员进行定期或者不定期的督察，督察记分仅计入个人分值。

第九条督察人员应当本着客观公正、实事求是、提升服务效能的基本原则进行督察工作。

督察人员对督察出的问题，应当给相关部门或个人送达（含网上通报）督察记分通知单。

第十条督察人员应当对每次的督察记分情况及有关资料报送服务效能建设领导小组。

第十一条各部门应当每季度对本部门工作人员)阿拉文库○(的记分情况上报服务效能建设领导小组。

第十二条服务效能督察记分实行分级分类、就高不就低和年度累加的办法。

第十三条各部门或个人有下列情形之一的，记所在部门或者个人_分：

（一）不按要求参加学习、培训、会议、集体活动的；

（二）无故迟到、早退的；

（三）工作时间不请假、办私事、擅离职守、脱岗缺位的；

（四）督察人员、值周值日人员失察失职的；

（五）工作期间未按规定着工商制服的或未按规定挂牌上岗的；

（六）上班期间玩电脑游戏的；

（七）上报材料不及时被市局催报的；

（八）首问责任制、一次性告知制、限时办结制等相关工作制度未落实的；

（九）有门难进、脸难看、话难听、事难办、敷衍塞责等衙门作风的；

（十）在政务公开中有假公开、半公开的；

（十一）未建立责权明确，办事清晰的服务效能工作机制的；

（十二）干部职工办公语言生硬、行为傲慢、态度冷漠、蛮横、刁难的；

（十三）对办事群众书式材料填写缺乏耐心指导的；

（十四）办公室环境卫生脏、乱、差的。

第十四条各部门或个人有下列情形之一的，记所在部门或者个人_分：

（一）对《重点工作督办通知》或上级领导批示未按要求落实的；

（二）无故旷工的；

（三）不依法受理、审查、核准申请人证照申请，或者办理开业、变更、注销登记中有失误的；

（四）违反规定发人情照、办关系案、收人情费的；

（五）未出示执法证件进行执法的；

（六）案件审核把关不严，出现错案或被市局纠正的；

（七）无正当理由，_____现场投诉出动迟缓或处理不及时的；

（八）利用本部门或行业特权，，吃拿卡要报，设置障碍，打击报复企业、群众的；

（九）有制不遵，有章不循，拖延贻误工作，损害企业、个体工商户和群众利益的；

（十）因政治思想工作不到位引起矛盾、事故或纠纷的；

（十一）未依法依规及时妥善处理群体_或对群众_投诉未认真及时办结的；

（十二）被群众投诉，且查证属工作人员责任的；

（十三）对突发的严重事件、事故，不及时采取措施或措施不力，造成严重后果的；

（十四）节假日期间，由于安排不到位，值班不认真、制度不落实，造成工作失误的；

（十五）在年检、收费过程中乱收费、搭车收费、不按标准收费、收费不开票等现象的；

（十六）在办理证、照、案和监管市场中有不依法行政、、滥施处罚的；

（十七）坐收坐支、截留规费或以吃以物抵费等违反财经纪律的；

（十八）对本部门工作人员的违法违纪行为长期失察，造成严重后果的；

（十九）不依法、合规填用票据或票证遗失的；

（二十）由于审核把关不严造成开支不合理的；

（二十一）因违反保密规定造成后果的；

（二十二）无正当理由不服从工作安排的；

（二十三）其他不依纪依法履行职责，行政不作为、乱作为的。

第十五条各部门或个人有下列情形之一的，记所在部门或个人_分。造成后果的，按有关规定追究部门及相关人员的责任。

（一）对分局党组会议、局长办公会议、局务会议决定事项贯彻落实不力或未按时完成的；

（二）违反“六项禁令”的；

（三）工作中弄虚作假、欺上瞒下，编报虚假统计数据、虚假案卷材料、虚假登记材料等行为的；

（四）工作中故意刁难、辱骂管理对象，经查证属实的；

（五）因行政执法过错应当追究责任而未追究的；

（六）在行政复议中具体行政行为被撤销或因具体行政行为违法在行政诉讼中败诉的；

（七）对企业、群众举报或已经发现的损害工商行政管理形象的违法违纪行为，不采取措施或措施不力，造成严重后果的；

（八）违背程序，盲目决策，造成重大失误的，或工作严重不负责任，导致严重事件、事故的；

（九）其它有令不行、有禁不止、政令不畅、执行不力、严重影响服务效能的行为。

第十六条各部门或个人违反以上第十四条、第十五条同类情形之一，造成如下情形的加倍记分，部门年终目标责任考核实行一票否决，并追究部门领导责任和相关人员责任。

（一）严重违反财务管理规定，造成严重后果被上级通报的；

（二）因重大工作失误，被上级有关部门通报批评的；

（三）因重大工作失误，被新闻单位曝光造成不良影响的；

（四）本部门职工被追究刑事责任的；

（五）违反政治纪律的；

（六）廉政建设、计划生育、社会治安综合治理工作被党委、政府一票否决的；

（七）因编报虚假统计数据、虚假案卷材料、虚假登记材料等弄虚作假行为造成恶劣影响或者造成重大损失的。

第十七条凡分级分类记分达到如下分值的，应根据不同情况分别予以行政告诫和通报批评：

（一）各部门督察记分达到__分的，予以行政告诫；达到__分的，予以通报批评；

（二）个人记分达到下列分值的，予以行政告诫：

_、正科级干部_分；

_、副科级干部__分；

_、一般工作人员__分。

（三）个人记分达到下列分值的，予以通报批评：

_、正科级干部__分；

_、副科级干部__分；

_、一般工作人员__分。

第十八条记分结果作为干部管理、评先树优、晋级晋职和目标考核的重要参考依据。

第十九条部门或个人被行政告诫的，均取消其评优资格；部门被通报批评的，负责人将被取消评优资格，个人被通报的，取消晋职资格。

第二十条凡违纪政纪有关规定的，依照《国家公务员法》、《公务员考核规定（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》等有关规定处理。

督察制度2

关键词：民事检查监督 民事诉讼 抗诉 冲突

一、民事检察监督的概念

所谓民事检察监督，是指人民检察院代表国家，对人民法院、当事人及其他诉讼参与人在民事活动或处理民事案件中所进行的民事诉讼活动实行法律监督。这种监督是基于法律监督权而产生的，以国家强制力作为后盾，直接作用于民事裁判权。

二、民事检查监督存在的问题

（一）立法上的缺陷

新施行的《民事诉讼法》着重解决的是“申诉难”、“执行难”的问题，虽然也涉及到检察监督的修改，但呼声较高的民事执行检察监督、公益诉讼以及对违反自愿合法原则的民事调解监督、同级监督、检察建议等内容未纳入此次修改之中。这种立法上存在的问题直接影响和制约着民事检察监督的司法实践，具体体现在：

1、监督的方式“事后监督”手段单一，检察监督还存在着空白区域

检察监督的立法本意应该是充分发挥检察机关的法律监督职能，维护国家法律的统一正确实施，而这种单一的监督手段明显与立法本意不符。这既不利于检察机关收集证据，也不利于发现和纠正审判人员的违法行为，不利于切实维护当事人的合法权益，导致全方位的监督无法实现。

2、监督时间滞后，检察机关的抗诉期限没有规定

第一，《民事诉讼法》将检察机关提出抗诉的时间规定为判决、裁定生效以后，从监督的时间上看是“事后监督”。而对于尚未生效的判决、裁定以及未进入诉讼程序的民事行为，即使检察机关发现错误，也只能等待裁判作出并发生法律效力后，才能通过抗诉的方式行使监督权，这无疑导致了法院司法资源的浪费，并使当事人的合法权益不能得到法律的及时保护。

第二，根据我国《民事诉讼法》的规定，当事人申请再审的期限是判决、裁定生效后两年，超过两年不得提起再审，很明显它没有对检察机关的抗诉限定一个期限。于是出现了当事人在判决、裁定生效的两年内没有向法院申请再审，通过检察机关可以获得再审机会的情况。

3、监督范围有限，抗诉标准更加狭窄

《民事诉讼法》将检察机关提出抗诉的范围仅规定为生效的民事判决、裁定，而对于与判决、裁定具有同等效力的民事调解书却未规定可以抗诉。同时，对民事执行程序也未规定可以抗诉。此外，检察机关行使民事检察监督权的范围仅被限定在对民事审判活动进行监督，而在民事实体活动以及民事法律实施的其他方面的监督未予规定。

4、监督力度不足

《民事诉讼法》规定检察机关有对民事审判活动实行法律监督的权力，但缺乏实现监督权的具体手段和程序的保障性规定。同时，《民事诉讼法》虽然规定对检察机关提出抗诉的案件，人民法院应当再审，但这只是应然的规定，毕竟法律监督职能的最终实现要依赖于被监督机关的认可程度。此外，现有法律亦缺乏如何接受检察机关监督和不接受监督的法律后果的规定。这种制度设计上的缺失，导致了实践中监督力度不足、监督效果不佳的局面。

（二）检察院和法院在民事检察监督上存在冲突

1、理论上的检法冲突

从法院的角度来讲，认为民事检察监督违反诉讼的基本法理。因为诉讼中的事实认定和法律适用具有不确定性，而检察机关无视这一客观事实，陷入了一个案件只有一个唯一正确答案的错误理念。其次，法院认为民事检察监督会动摇民事诉讼的平等对抗性，不符合程序公正的要求。再次，法院认为会损害审判独立。审判权独立要求排除任何外在权力的干涉，而检察监督是一种强有力的要求法院修改已经作出的裁判的权力，必然构成对审判独立的损害。①

从检察院的角度来讲，人民法院审判权的运作不能靠其自身的力量达到完善，它和其它国家权力一样需要有效的制约和监督。这种制约和监督作为一种制衡和约束机制，旨在建立科学的诉讼结构，防止和纠正诉讼上的各种偏失和错误，从而实现诉讼公正。②另外，近些年来，检察机关提起抗诉的民事案件，有很多被法院改判或发回重审后改判，这说明法院也认为原审裁判是存在错误的。

2、实践中的检法冲突

我国现行立法对民事检察监督的规定十分概括宽泛，为解决该制度操作性规范欠缺的问题，最高人民检察院相继颁布了一系列的指导性文件，对检察机关开展民事检察监督工作的程序和行为予以规范。与此同时，最高人民法院针对民事检察监督问题也作了数个司法解释，而这些司法解释的目的不是配合监督活动，相反大多数是弱化民事检察监督对法院审判活动的影响，压缩民事检察监督的空间。

司法解释的差异和矛盾，转化到实践中表现为法院系统对民事检察监督采取限制抵抗的态度，给民事检察监督设置重重障碍。为扭转这种受阻的态势，检察机关不断的采取强化诉讼监督的措施予以反攻。审、检机关从各自的认知及部门利益出发进行的实践抗衡，在造成审判权与检察权的高度紧张关系的同时，给当事人留下了检法两家各自为政、相互对立的印象，产生极其不好的社会影响。③

三、结语

在一个法治逐步提高的国家，民事法律纠纷已经成为社会最主要的纠纷，民事法律现象也已经成为社会最主要的法律现象，民事法律审判也成为最主要的纠纷解决方式。在这一背景下，民事检察监督势必会成为最主要的法律监督方式。尽管这种法律监督方式存在某些缺陷和不足，但其存在的价值却是不容否定的。因此，进一步规范和完善我国民事检察监督制度，使检察机关的民事检察监督具有可操作性，将是我国民事立法和实践亟待要解决的问题。

注释：

[1]蔡洁，习丽嫔．论民事检察监督中的检法冲突及检法关系的合理平衡[M]．中国民事诉讼法学六十年专论，2009年卷。

督查制度3

一、例会和学习制度

1、每月召开一次科室人员例会，总结工作，安排任务。

2、每年开展两次集中交流谈心活动，开展积极健康的批评与自我批评，消除隔阂，化解矛盾，增强团结，营造和谐的工作氛围。

3、每月组织一次集中学习活动，平时以自学为主，深入学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，中央、省、市领导的重要论述，报纸、杂志登载外地的先进经验，督查工作的业务知识等。每人都建立学习笔记，撰写学习体会，建设学习型科室。

二、督查工作制度

（一）督查方式

1、转办。应由下级党委或职能部门办理的督查事项，转发下级党委或职能部门办理，并随时了解情况，检查办理结果。

2、协办。涉及若干部门的督查事项，指定牵头单位负责，并做好协调工作，必要时请领导同志出面协调。

3、自办。不宜转办的督查事项，由督查室自行办理，或牵头组织有关单位共同办理。

4、调查了解情况。重要督查事项下达后，区委督查室要通过各种方式，必要时派出人员到有关单位了解落实情况，并及时写出专题综合报告。

（二）拟办送审

凡需督查的事项，由督查室或有关部门提出拟办意见，送分管副主任审定，重大事项报送办公室主任或区委主要负责同志审定，督查室做好督查登记。

（三）立项下达

1、督查事项，经领导审定后立项。未经领导批准的，不得自行立项督查。

2、对内容比较复杂的督查事项，可先分解若干具体事项，然后再立项。

3、督查事项立项后，应将有关事项分别进行登记，然后通知承办部门。

（四）催办检查

1、督查通知发出后，可采取发督查通知单、电话催促等形式及时催办，监督承办单位按时上报落实情况，做到事事有落实，件件有回音。

2、有明确办结期限的，应按时办结；没有明确办结期限的，一般应在30天之内报告办理结果。

3、催办情况可定期向领导同志进行综合反馈，重要或紧急情况要专项、及时报告领导同志。

4、对区委领导同志交办的督查任务，必须在规定的期限内完成，并将督查情况及时向领导同志汇报。对上级机关发出的催办通知应按时回复。

5、定期或不定期地通报督查事项的办理情况。

（五）审核报结

2、上级机关交办的督查事项办结后，由主办单位按一事一文的要求，正式行文上报。报告要写明督查通知的发文号或批办事项的顺序号，文字力求准确简练。

3、对督查事项的办理情况要定期进行总结和综合分析，以加强和改进工作。

（六）立卷归档

将办理完毕、具有查考和保存价值的督查工作材料，按有关规定进行收集、整理、立卷，按时移交档案室保存。

三、信息和调研工作

1、按照区委办公室全员办信息的要求，积极报送信息，每人每月上报信息不少于2条，每年被市级以上信息部门采用不少于4条。

2、根据科室工作时间安排，适时到镇街和部门开展调查研究活动，发挥好参谋助手的作用，为领导决策提供依据。

四、严格文印制度

1、认真履行文件签批程序，区委文件经分管文字的办公室副主任审稿后，由区委书记或副书记签发；区委办公室文件经分管文字副主任审稿好，由办公室主任签发；以区委办公室名义发文、发函、发通知，由办公室主任批准。在领导审核签发后，方可编辑发文字号，进行缮印。

2、科室的材料打印由分管文字副主任统一安排。凡需到打字室或商业打印社印制材料，要填写《区委办公室材料打印签批单》。

3、科室全体人员要学习办公自动化技术，熟练掌握电脑打字、制表、排版等技能。每人申请一个电子邮箱地址，并公开邮箱地址。

4、日常文字材料原则上在本科室打印，时间要求紧、篇幅大的材料，经分管文字副主任同意后，到打字室打印。

5、需要由本科室把关的镇街或部门的文字材料，明确专人负责；本科室文字材料校对明确责任人，杜绝失误和差错。

五、严格值班和请销假制度

1、公休日、节假日工作人员轮流值班；工作时间以外要保持通讯联络畅通。

2、值班人员不得出现空岗、离岗现象；值班期间要妥善处理各种情况，重大问题及时向有关领导请示。

3、一般工作人员请假，临时性外出由室负责人批准，请假两天以上由分管副主任批准，超过两天由主任批准；室主任请假一天以内由分管副主任批准，超过一天由主任批准。请假时要说明事由，假期结束后要及时销假。

4、杜绝无故迟到早退，不打招呼擅自离岗。

六、严肃工作纪律

1、自觉遵守工作纪律，不迟到、不早退、不串岗、不无故旷班，不在工作时间内办与工作无关的事情。每天提前10分钟到办公室，上班前打扫完室内卫生。

2、严守保密纪律，对内部文件、重要情况、领导批示件、未公开的领导决策等秘密，严格保密；对各种材料，妥善放置，严禁带出单位，杜绝失密泄密现象。

3、除公务活动外，工作时间一般不在办公室内会客，严禁带闲杂人员进入办公场所。

4、增强组织观念，坚持个人服从组织、少数服从多数，下级服从上级，对集体作出的决定和领导安排的任务，要不折不扣地贯彻执行，确保政令畅通。

5、严格遵守廉洁自律的各项规定，绝不允许利用职务之便或在领导身边工作的有利条件，打着领导旗号办私事、谋私利。

6、牢固科室一盘棋的思想，增强团队意识和集体荣誉感，互相理解、互相支持、互相帮助、互相维护，不利于团结的话不说，不利于团结的事不做，自觉维护科室的整体形象。

七、严格考核奖惩版权所有

督察制度4

一、行政执法检察监督遇到的问题

（一）立法上的缺失

虽然我国《宪法》明确规定人民检察院是国家专门的法律监督机关，承担法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督。但是，纵观我国法律，则没有检察机关对行政机关的执法行为进行法律监督的规定。相反，《人民检察院组织法》对于检察机关的监督职权还做了限制，将范围限定在诉讼监督领域。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条和第六十四条，也将检察机关的监督限制在对行政诉讼及人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督。自2001年以来，我国在实践中探索开展了行政执法与刑事司法衔接，尽管先后制定出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》以及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等多项文件规定，但是这些文件均属于工作性质的规范性文件，不是严格意义的司法解释，不具有普遍约束力。而且出台的文件原则性规定多，实务性规范少。 因而不利于检察机关对行政执法机关深入开展检察监督。

（二）监督方式单一，缺乏刚性

依据现行法律规定，行政执法的检察监督方式主要有检察建议和行政抗诉。行政抗诉是检察机关仅对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，适用范围有限且属事后监督。检察建议主要是应用于以下两种情况：一是在行政诉讼中，在监督法院行政诉讼审判行为的同时，实现对行政机关的具体执法活动的监督；二是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督，重点是对行政执法机关移送案件行为的监督。监督有察看督促之意，但现行法律对检察建议的法律效力没有明确界定，检察建议缺乏法律权威，相关单位在接到检察建议后，完全可以置之不理，无法起到应有督促的作用，因而影响监督效果。

（三）获取信息渠道和监督手段的欠缺

案件信息是开展有效监督的前提，当前检察机关获取行政执法案件信息主要依赖于两法信息共享平台和行政执法机关的联席会议，但实践中，由于种种原因行政执法机关报送信息不及时、范围不全面因而极大限制了信息共享平台的工作效能。 联席会议由于形式上、时间上的不固定，造成会议往往流于形式，缺乏实质信息，这些也严重影响了检察机关的监督工作开展。同时由于立法中对检察机关在行政执法案件中的的调卷权与调查取证权没有明确规定，调卷难的现象还较普遍存在，直接影响了检察监督权的有效行使。

（四）现行体制和机制对检察监督的制约

领导体制的制约，在现行检察机关双层领导体制下，检察机关对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督的力度可想而知。监督机制的制约，依照法律规定，只有最高人民检察院和上级人民检察院可以提起抗诉，同级检察院不能成为抗诉的主体，这导致熟悉案情的检察机关不能适时提起抗诉，在逐级上报的过程中也造成了时间上一定的延后，无法及时确认行政行为违法，保障相对人的合法权益。 专门监督机构和人员的制约。因为立法上的空白，因而造成检察机关的机构设置中缺乏专门的行政执法监督部门，与行政执法监督相关的职能被分散在民事行政检察部门和侦查监督部门，监督内容上也主要侧重于对行政诉讼案件的监督和对行政执法案件移送的监督。这也导致了检察机关本就薄弱的监督力量更加分散。

二、完善行政执法检察监督的路径

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，进一步深化司法体制改革也已成为了上下的共识，借助司法改革的东风，进一步完善检察监督格局，充实行政执法检察监督内容完全可以作为检察机关建设法治中国的重要着力点。

笔者的思路是：修改、完善现行《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》和相关行政法律法规的有关规定，对行政执法检察监督的性质、地位、范围、监督方式、效力等作出明确的规定，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，补充有关检察监督的相关规定。在此基础上，国务院与最高人民检察院协商制定有关行政检察监督制度的程序性规定，增强法律的可操作性。

1.必须弄清的几个问题：（1）行政检察监督的范围是全面全程审查，还是仅对部分行政行为审查？（2）行政检察监督的对象是仅指具体行政行为，还是包括抽象行政行为？（3）行政检察监督的内容是仅审查合法性行为，还是包括合理性行为？ 对于行政执法检察监督的具体范围，目前理论界仍没有形成统一意见。笔者认为，基于行政权的广泛性和自我扩张的特性，检察机关的监督应是全面监督，同时由于行政权对执行时间要求的紧迫性，因此检察机关的监督应是全过程的监督，但是囿于检察机关人力、物力等资源的限制，对行政执法机关展开全面全程监督既是不现实，也是不可能的，如何解决这一矛盾？笔者以为可以从监督的发起方式入手，首先在立法上应当肯定检察机关对行政执法的全面监督和全过程监督，但在程序上可以对监督范围进行细分：一是依职权审查；二是依申请审查。依职权审查，审查对象主要是涉及人身自由和财产方面的行政处罚以及行政强制措施。人身自由权和财产权是公民最重要的两项宪法权利，理应加强监督保护，而且在现实生活中，对于侵犯人身权和财产权的行政权的监督制约也确实比较薄弱，如限制公民人身自由的行政拘留权，完全由行政机关自己决定，自己执行，不受监督制约。因此检察机关对此类行政行为主动加强审查，容易为公众所理解和支持。依申请审查，主要是依据当事人的申请对行政机关的行政行为进行审查。此类型审查应是在当事人穷尽行政救济手段之后进行，对此类审查不宜做范围限制。

对抽象行政行为的审查当前主要是依赖于立法机关的审查和行政复议审查，而审判机关尚无权力进行审查，因此有学者提出抽象行政行为暂不纳入检察监督范围。 笔者以为检察机关作为公诉机关，在审判机关尚不能审查抽象行政行为的情况下，检察机关确实不应将抽象行政行为纳入检察监督范围。但是作为法律监督机关，检察机关完全可以将认为有瑕疵和错误的抽象行政行为提交权力机关审查决定，由权力机关要求行政机关予以改正或者撤销，所以笔者认为检察机关应该将抽象行政行为纳入审查范围。

对行政行为合法性进行监督是检察监督的应有之义，但检察监督是否包括行政行为合理性审查？行政权包含自由裁量权，这是行政机关依法享有的专属权力，任何机关都不得干涉，而且行政事务纷繁芜杂，影响因素较多，需要较强的灵活性，而这是检察机关所不擅长的，因此检察机关的监督重点只应是合法性监督。

三、具体制度和机制的构建

1.构建畅通的案件移送制度。信息的共享和流转是开展检察监督的前提和关键。因此首先建立和完善行政执法和刑事司法衔接平台。借助于现代信息科学技术和法律法规，规定行政机关指派专人在固定时间将行政执法的的相关信息上传到共享平台，检察机关通过平台直接获取监督信息。其次通过不定期的联席会议制度。行政机关与检察机关就行政执法中出现的问题及时沟通交流，形成合力。最后是通过法律知识培训。检察机关利用自己熟悉刑事法律的特点，主动与行政机关联系对行政执法人员进行法律培训，提升行政执法能力和水平，减少由于人员的判断失误而造成的以罚代刑现象。

督察制度5

关键词刑事审判检察监督；法律监督；权力制约；司法公正

刑事审判检察监督，本文特指检察机关依法对人民法院刑事审判活动所进行的法律监督。《刑事诉讼法》第一百六十九条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”

理论上检察机关对人民法院的刑事审判检察监督包括：第一，有权对审判活动是否合法进行法律监督。一般针对法庭的组成是否合法，是否有应当回避而没有回避的情况存在；审判案件是否按照法定的程序进行；是否充分保障诉讼当事人和参与人的合法权利；审理中的决定是否正确合法；有无、枉法裁判的情况存在。监督方式主要是事后提出纠正意见。当然，对、枉法裁判构成犯罪的，有权依法追究其刑事责任。第二，有权对一审尚未生效的有错误的判决，裁定提出抗诉。《刑事诉讼法》第一百八十一条规定：“地方各级人民检察院认为本级人民法院第一审的判决、裁定确有错误的时候，应当向上一级人民法院提出抗诉。”第一百八十二条：“被害人及其法定人不服地方各级人民法院第一审的判决的，自收到判决书后五日以内，有权请求人民检察院提出抗诉。”第三，对已发生法律效力的有错误判决或裁定，按照审判监督程序提起抗诉。《刑事诉讼法》第二百零五条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。”第二百零六条：“人民法院按照审判监督程序重新审判的案件，应当另行组成合议庭进行。如果原来是第一审案件，应当依照第一审程序进行审判，所作的判决、裁定，可以上诉、抗诉。”

但在司法实践中，检察机关对人民法院刑事审判活动的监督却是四处碰壁，举步维艰，在权力制约与保障司法公正方面的作用极为有限，而其法律监督者的角色也遭遇种种尴尬。现实中所存在的问题主要有以下几个方面：

一、关于审判监督的内容。当前对人民法院刑事审判活动的检察监督尚存在不少盲区。从立法方面来看，主要表现在以下几个方面：（一）对于当事人上诉而人民法院决定不开庭审理的案件的审判缺乏检察监督的规定；（二）对自诉案件的审判缺乏检察监督的必要规定；（三）缺乏对人民法院适用简易程序审判案件进行检察监督的必要规定；（四）缺乏对人民法院适用审判监督程序审判案件实行检察监督的有关规定；（五）缺乏对死刑复核程序进行检察监督的必要规定。另外，对刑事附带民事诉讼中民事部分的检察监督法律也未涉及。

二、关于审判监督的主体。此问题主要存在于检察机关的两大职能——法律监督职能与公诉职能之矛盾与冲突。从最终目的来看，法律监督职能与公诉职能都是为了防止并纠正或打击违法行为，确保法律的正确实施。不过，此两种权力归于同一权力主体势必导致在人民法院主导的刑事审判活动中，本应与辩方处于平等对抗地位的公诉方却享有某种程度上影响判案法官的权力，以致公诉方实质上处于高辩方一等的地位同时对法官也形成一定的制约，这显然违反了《刑事诉讼法》控辩双方平等对抗的诉讼原则以及现代审判中“等腰三角形”之结构原理。再者，法律监督的主体——在法庭上由公诉方充任——同时也是公诉的主体，有着强烈的目的性及在法庭上打败辩方，尽量使法院支持本方诉求，赢得诉讼。由这样一个主体同时对法院的审判活动进行法律监督，则法律监督的公正性完全有理由遭受质疑。

三、关于审判监督的途径与效果。根据《刑事诉讼法》的相关规定，在司法实践中，检察机关对人民法院刑事审判活动的监督主要通过两大途径：对法院的错误裁判提起抗诉以及对审判程序中违法情况进行监督。（一）抗诉工作中的问题。一是关于裁判量刑问题的抗诉程序启动困难。法定量刑幅度过大，幅度内的不公正量刑难以抗诉。目前我国刑法规定的量刑幅度仍然较大，法官拥有较大的自由裁量权，一些虽在法定量刑幅度但不合理不均衡的判决无法纠正。二是抗诉成功率低。首先是上下级检察院之间关于抗诉达成共识率低。实践中常有下级检察院提起抗诉得不到上级检察院的支持或抗诉被上级检察院撤回。其次是即使成功启动抗诉程序的案件改判率也相对较低。主要原因在于一些检察机关对抗诉标准尤其是量刑标准的把握随意性较大，不仅与法院把握的标准不一，甚至上下级检察机关之间所把握的标准也有出入；另外，检察机关审前工作不严密，对证据的掌控和运用能力不高，甚至将低质量案件勉强，之后为不丢面子而提起抗诉的情况还较为普遍。当然，法院系统的“内部请示制度”也是造成抗诉成功率低的一个不合理因素。（二）对审判程序中违法现象的监督中存在的问题。同检察机关对侦查机关的违法情况进行监督的尴尬处境类似，《刑事诉讼法》未明确规定检察机关审判监督的有效手段及保障机制。检察机关在审判监督过程中发现人民法院有违法行为，对于构成犯罪的尚可对相关责任人员追究刑事责任，但对于一般违法行为也只能以口头或书面形式提出纠正意见，但因其效力并未等到法律明确认可，即使人民法院置之不理，检察机关也无可奈何。

因此，要想真正发挥检察机关的监督作用，保障刑事审判活动清明，公开，公正，则改革和完善目前的检察监督制度势在必行。笔者认为可从以下几个方面着眼：

第一，立法应考虑扩大检察机关对人民法院刑事审判活动检察监督的范围，同时建立检察监督权的实施保障机制。一方面，要将刑事附带民事部分、自诉案件、简易程序、以及二审程序和再审程序纳入检查监督范围之内，增加检察监督权的覆盖范围，避免刑事审判活动中存在过多的监督真空地带而使检察监督权被过分弱化而遭到轻视甚至忽视，以切实增强检察机关在刑事审判活动中的实质作用，增强检察监督权的威慑力，从而使刑事审判活动更加清明，公开，公正。另一方面，要建立有效的检察监督权的实施保障机制。“徒法不足以自行”，现行的检察监督之所以处处遭遇尴尬，进展艰难，一个重要的原因就是缺乏有力，有效的监督手段与措施，导致检察监督权得不到强制力保障。目前的检查监督手段多为提出纠正意见或检察建议，法律却没有进一步规定被监督人不纠正违法当如何解决。因此，立法有必要赋予检察机关更多的监督手段及措施，但最为关键的是要明确被监督人积极或消极对抗监督所应承担的法律责任，使检察监督权由“虚权”变为“实权”，得到现实有效的的法律和机制保障。第二，改革检察机关的领导体制从而改进检察机关的人事与财政制度，保障检察权依法独立行使。法律监督权的本质要求其必须具有主动性，威慑性尤其是中立性，必须不偏不倚，只对法律负责。而这必须具备一个基本前提——即真正实现检察权独立行使，这当然首先要从保证检察系统的独立性着手进行改革。虽然我国相关法律明文规定检察机关独立行使检察权，不收任何行政机关、社会团体与个人的干涉，但我国检察机关现行领导体制及财政制度却使检察机关的人事、经费被同级党委和政府牢牢掌控，这就导致实践中检察机关“低人一等”，受制于地方党委与政府，其独立性自是空谈。因此，有必要改革检察机关的领导体制与人事、财政制度。考虑到检察独立有时可能会与国家政策及大局利益发生一定冲突，建议保持最高人民检察院与省、直辖市、自治区人民检察院现行的双重领导体制不变，在省级以下实行垂直领导体制。（一）下级检察机关党组织由上级检察机关党组织直接领导，这非但不是削弱党的领导，反而更有利于党中央决议的及时有效贯彻实施，同时也避免了地方党委对检察权的不当干预。（二）省级以下人民检察院检察长由上检察机关任命，取消同级地方党委对检察机关的人事控制。检察官的选拔和任用由省级检察机关独立组织考试、考核，从符合检察官任职条件的社会人员中招录，而不再依附于行政机关的公务员招录考试。（三）省级以下检察机关经费先由省财政统一拨付给省级检察机关，再由省级检察机关在检察系统内具体分配。为保证地方检察经费的首次拨付足额，可考虑由省级人大通过单独的检察预算并督促财政部门执行。

第三，确立检察机关内部公诉权与法律监督权的分离体制，以遏制公诉权在审判活动中的异化。《刑事诉讼法》第一百六十九条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”检察机关的诉讼规则规定提出纠正意见的时机是庭审后。在实践中，对庭审活动的监督一般是由出庭公诉人承担。然而，法律监督权与公诉权归于同一主体与控审分离的现代审判制度将产生不可回避的矛盾。因为在现代审判结构中，控诉权与辩护权平等对抗，审判权居中主持并终裁；从三种权能的地位来看，审判权应居于上位。但在刑事诉讼中，公诉人却同时充当法律监督者的角色，而法律监督权相对于其所监督的权力而言，理论上只有居于上位才能使法律监督真正奏效。这就意味着，在庭审中公诉人相对于辩护人而言更能对法官施加影响或是压力，这就是法官难以真正保持中立；而本应居于审判权下位的公诉权却因与法律监督权混同而使原本是请求权性质的公诉权蒙上了“要求”甚至“强取豪夺”的色彩，使审判权的权威性大打折扣；再者，法律监督权也会因归于具有强烈目的欲的公诉人行使而沦为检察院追求胜诉的工具，那么法律监督权将不仅无法遏制权力的膨胀反而为公诉权的膨胀提供了前所未有的方便。因此，如果要维护审判权的中立性，独立性以及权威性，并保证法律监督权的公正性，实现其控权的初衷，那么将法律监督权与公诉权分离就是必然的选择。但作为检察权的两大内容，目前不宜将法律监督权与公诉权分由不同的机关行使，可考虑在检察机关内部甚至一个特别的法律监督部门，由最高人民检察院垂直领导，人事和财政都由最高人民检察院掌握；专门从事对刑事审判活动的监督以及对检察机关的具有部分法律监督权的职能部门的监督。这不仅可以使法律监督权与公诉权分离，保证法律监督权的公正性并维护审判权的中立、独立与权威，同时也有利于对检察权的内部制约。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”审判权当然要受到监督，这是司法公正的应有之义与必然要求。构建科学而完善的刑事审判检察监督制度意义重大而深远，任务紧迫而繁重。

参考文献

［1］周鸿富，张兆松等：《强化检察机关法律监督的制度设计》，载于最高人民检察院，中国检察官协会编《法律监督与公平正义》，中国检察出版社2004年5月版，第105页