顺德大部制改革方案实用2篇

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顺德大部制改革“石破天惊”1

“县治则国治，县安则国安。”顺德的县级政府改革对奠定国家的基础改革具有重要意义。本文作者系“顺德深化行政管理体制改革研究”项目组组长，文章代表了作者对顺德改革的新认识。

在最近两年的地方政府机构改革中，顺德作为一个县级政府，果敢地站在改革的前沿，建立了大部门管理体制，有效地破解了影响经济与社会发展的一些深层次的体制性、结构性、制度性难题。如果说中央在2008年《关于深化行政管理体制改革的意见》中还只是提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”的话，那么在2011年的“十二五”规划纲要中，则明确提出“坚定推进大部门制改革”。从 “探索实行”到 “坚定推进”，表明中央认识到大部门制改革业已成为必然趋势。为此，进一步梳理顺德的大部门制改革基本做法和主要特点，阐述它为全国县级政府深化政治与行政体制改革提供的可资借鉴的经验和意义，是十分有益的。

顺德大部门制改革的基本做法

各国的现代政府，普遍建立于资产阶级革命胜利之后。当今世界，无论哪国的中央政府或地方政府，都要根据其担负的管理职能，设置部门机构，并由此决定其机构的数量和规模。设置政府机构，一般有小部门制与大部门制两种类型。小部门制，即小部门体制，其特征是“小职能、窄领域、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。大部门制，即大部门体制，与小部制恰好相反，是一种政府实施综合管理的组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”， 政府的部门应加大横向覆盖的范围，将类似职能尽量集中在一个大的部门之中，从而使管理范围广，职能综合强，机构之间扯皮少。当然，两种类型并不存在绝对的错误与正确之分。一般而言，在工业化的初始阶段，小部制比较有利于推动经济和社会的发展；而在工业化逐步成长成熟或实现之后，政府则要转向按大部制设置机构。当达国家，就是按照大部制的原则和要求设置政府机构的。作为中央政府，设立机构不超过20个，如新西兰19个，美国15个，英国18个，俄罗斯16个，日本12个；州（省）一级15个左右；郡（县）一级10个左右。

在中国最近一轮政府机构改革之前，各级政府实行的仍然是小部门体制。以县一级为例，县级机构一般设有40～50个，如顺德就设有41个机构。由于部门机构过多，形成职能交叉、权责脱节，既造成部门之间推诿扯皮，又导致政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。因此，为适应中国现代化建设的快速发展和完善社会主义市场经济体制的需要，有必要确立大部制的原则，推进政府机构改革。

顺德在本次地方政府机构改革中，于2009年9月16日公布了大部制改革的“三定”方案，对现有的党政机构进行整合优化。党政系统共综合设置了16个工作部门，其中党委部门6个：纪律检查委员会机关、区委办公室、组织部、宣传部、政法委员会、社会工作部；政府部门10个：发展规划和统计局、经济促进局、教育局、民政宗教和外事侨务局、公安局、国土城建和水利局、文体旅游局、卫生和人口计划生育局、政务监察和审计局、环境运输和城市管理局。另设有一些归口管理法定执行机构，如城市管理行政执法局归口环境运输和城市管理局，企业投资服务局归口经济促进局，安全生产执法局和市场公平交易局归口经济促进局，行政审批管理局归口办公室，社会保障基金管理局归口经济促进局。从41个机构到16个机构，顺德的政府机构改革确实遵循了大部门制的管理趋势和本质要求，是按着大教育、大卫生、大文化、大产业经济、大社会管理、大公共服务理念构思的产物。由于具有真正的创新性，顺德的大部制改革被媒体誉为“石破天惊”，引发了全国关注。

顺德大部门制改革的主要特点

顺德的大部制改革，既遵循了国外通行的规律原则，但又不是照着西方国家的葫芦来画瓢的。中国和西方发达国家的国情不同，最明显的如：在行政层级中党政机构并存。此外，中国还没有完全实现工业化，市场经济还不完全成熟，公民意识有待加强和提高，社会管理任务仍十分繁重，权力过分集中的弊端尚未完全克服，等等。顺德的大部制改革，很好地将中国特色社会主义和大部制共同原则结合起来，解决了很多难题，呈现出新特点。

第一，妥善解决了党政关系问题，实现了以党领政、党政联动新模式。在机构改革中，如何处理好党政关系，能不能把党委、政府系统之间同类职责的机构加以合并设置，一直是最难的问题。就是到了现在，全国其他地方也还是止步于此，例如：办公室仍按党、政分设，组织人事部门也仍然组织部与人事部门分设。可喜的是，顺德作出了突破。党委不设置与政府对口的部门，工作密切联系的部门则合署办公，例如，党委办与政府办合署办公；组织部与人事局以及编制办合署办公；宣传部和文体广电新闻出版局合署办公；社会工作部和统战部、工会、共青团、妇联、残联等合署办公；民族宗教和外事侨务局同侨联合署办公；政法委员会和司法局合署办公等。

第二，妥善地解决了权力过分集中的问题，实现了决策权、执行权、监督权的相对分离。对政府管理而言，如果把三权合一，同一个政府机构既当“组织员”，又当“运动员”，还当“裁判员”，弊端实在太多。由此，必须把三权分离，既相互制约又相互协调。顺德大胆提出“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”，“决策权上移、执行权下移、监督权外移”的新理路，其具体做法，一是将决策权分为政策制定权和政策审定权，分别交予“四套班子”和党政局级部门负责人联席会议，这是决策权的集中化和上移；二是将执行权交予局级部门下属的股（科、室）和法定独立执行机构以及乡镇政府，这是执行权的专业化和下移；三是将监督权交予纪律检查委员会机关及政务监察和审计局，相对其他行政部门而言，是独立化和外移，同时也强调行政体制外的监督，包括强调人大监督和社会监督。顺德建立三权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，比较好地解决了权力过分集中和缺乏监督的问题。

第三，妥善解决了只重经济不重社会的问题，实现了从管制型政府到服务性政府的转变。顺德通过大部制改革，做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，真正转变政府职能，使政府全面履行公共服务职能。当代政府管理的目标就是公民至上，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。虽然顺德政府机构大幅度减少了六成，但是政府服务的职能却得到了全面提升和加强。机构减少的目的，还在于开放公共事务，促进全社会参与公共事务治理。顺德大部制改革突出了政府的公共服务和社会治理功能，由此初步形成了全社会共同参与管理的新格局。

顺德大部门制改革的启示意义

顺德大部门制改革的成功实践，其意义当然不会只限于自身一隅的范围。顺德能够做到的事，其他地方也一定能够做到；顺德走出来的这条路，也是其他地方应该要走的路。事实正是这样：广东已要求其他县级政府按照顺德的大部制模式进行改革，这说明顺德大部制模式具有可行性和普适性。那么，顺德改革有着怎样的启示意义呢？主要有二――

其一，顺德的县级政府改革是奠定国家基础的改革。当代中国，在地方行政区域层级中，县级政府是和省、市级政府一样，除了外交、国防之外，具有完整的经济、政治、文化、社会、生态等管理职能的政权组织，而县与省、市级政府相比，又处在最下端。目前，虽然乡镇政府是中国最基层的政府，但它在职能上差了很多，不过是县政府的派出机构，因而完全不能比之于县。在中国历史上的绝大部分年代里，县以下的乡村属于乡绅自治地带。因此，中国从秦朝确立郡县制开始，便把县作为最基本的一级政权组织，政权止于县。县对于国家能否稳定并且持续地发展至为关键，这就产生了“县治则国治、县安则国安”的认识。顺德的大部门制改革，把县一级的政府机构理顺了，将它推入科学化、制度化、规范化的运行轨道，这就为全国2859个县级政府（包括市辖区等）树立了榜样，功不可没。如果全国的县级政府都改革好了，当然就为国家奠定了稳固的基础，也为其他行政层级的政府改革创造了有利的条件。

其二，顺德的县级政府改革构成了政治体制改革突破口的突破口。中国开展政治体制改革30多年来，人们不断提出“突破口”的问题。如先后提出了把“干部制度改革”、“党政分开”、“人大制度改革”、“选举制度改革”、“实行党内民主”、“行政体制改革”、“建立官员财产申报制度”等作为政治体制改革突破口，不一而足。现在看来，以县级政治体制改革作为突破口，要比起其他提法好得多，现实得多。顺德的大部制改革，虽然属于行政体制改革范畴，但由于行政体制改革本身是政治体制改革的组成部分，它所进行的政府职能转变和机构设置改革，行政权力划分和制约、行政监督体制改革，行政决策体制改革，社会管理体制改革等，必然牵动和涉及政治体制建设和改革等方面，由此造成县级的全方位的政治体制改革。因此，县级政府改革构成了整个政治体制改革突破口的突破口，成为推动全面政治体制改革的现实的、强有力的抓手。下一步，顺德应再接再厉，推动其他方面的改革，以期造成全面的政治体制改革的局面。这样，顺德才会继续发挥改革的引领作用，继续成为政治体制改革的范本。

（作者系国家行政学院科研部主任、教授、博导）

原载于《同舟共进》2011年第9期，出处

大部制改革之“顺德模式”思考2

摘要“顺德模式”在大部制改革中获得初步成效，适应了当前行政管理体制改革的需要。但该模式也存在不足之处，总结其中的经验教训，既是推进大部制改革的重要步骤，也是我们从下放和削减审批事项、突破“上下对口”的部门设置思维，实现因地设置部门及部门领导级别高配三个方面提出改革对策的重要依据。

关键词行政管理体制 大部制 服务型政府 职能转变

顺德大部制改革的基本情况

改革方案及进程。改革初级阶段：部门合并。顺德区委、区政府于2009年9月16日公布实施了《佛山市顺德区党政机构改革方案》。根据改革方案，顺德党政机构由原来的41个精简到16个，精简幅度接近2/3。其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门。①改革深入发展阶段：审批制度改革。②2010年初，在第一阶段部门整合的基础上，顺德开始组织实施新一轮的审批制度改革。经过涉及清理审批事项和实施审批事项标准化两个方面三次的连续改革措施，顺德区共计清理500多项审批项目，且很多涉及政府的核心职能权利；顺德在全国率先实施商事登记改革，将商事主题资格与经营资格相分离，不再考核企业注册资本，③从而减少了政府对市场的干预，大幅降低了企业进入市场的门槛。

“顺德模式”的几大特征

机构精简幅度大，部门领导配置减少。本次改革将区委区政府原有的41个党政部门砍掉将近2/3，只剩16个部门，其中设置1个纪律检查委员会机关，5个党委工作部门和10个政府工作部门。部门配置最多“1正5副”，不少在改革前担任局长的人员不得不“屈尊”担任副局长或相应级别的其他职务。

以人为本，兼顾各方利益。由于在改革过程中，改革操刀者考虑到现实利益问题，为了保证改革顺利进行，不出现影响和谐稳定的因素，采取编制不突破、人员不降级、转岗不下岗等以人为本的措施。

党政部门交叉合并。在我国行政管理的实践过程中，一度存在党政不分，以党代政的混乱现象，党委和政府两个系统在决策和执行过程中存在重叠交叉现象。这一方面削弱了行政系统的执行力，另一方面影响了党委集中精力抓方向性、全局性的大事，造成党政机关职能错位。而顺德在大部制改革过程中，将一些职能相近的党委及政府部门进行合并，例如将区委办公室与区政府办公室合二为一，区委政法委与区司法局合署办公，这样有利于精简机构，实现人力资源的有效整合。

以转变职能为中心，削减和下放不必要审批权限。在社会主义市场经济日益发展的今天，政府更应重新定位自身角色，管好该管的事，理清政府与市场的关系。顺德区的改革，在省政府的大力支持下，及时清理了500多项不合理的审批事项，并首次实行商事登记改革，降低各类市场主体准入门槛，极大激发了市场活力。

“顺德模式”产生的效果

精简政府机构，提高行政效能。将原有的41个部门削减为16个，部门领导配置最多“1正5副”，大大精简了机构。消除了部门林立带来的弊端，相应减少了行政审批程序，极大地提高了政府效能，增强了建设服务型政府的能力。

实现部门领导高配，增强部门协调能力。新组建的部门首长有5个是由区委常委或副区长兼任的，他们在处理政务的过程中能够直接调动不同部门人员，相比于以前部门首长，减少了许多不必要的繁琐程序，大大提高了办事效率。

下放审批权限，简化审批程序。顺德在改革过程中，坚持“宏观决策权上移，微观管理权下移”的方针，将100多项县级管理权限下放到街道及镇，一方面给镇放权，一方面要求镇向社会放权，极大地激活了社会中介组织的活力，将一些政府管不了、管不好的社会事务通过招标等方式承包给社会组织去完成，使得政府能够集中精力处理重大的经济问题。在下放审批权限的同时，废除了不少审批事项，方便了群众办事，提高了办事效率，有利于服务型政府的建设。

顺德大部制改革的不足之处

监督机制没有得到充分落实。在改革方案中，关于权力的制约与监督作用的发挥除了由纪检监察部门来执行外，主要寄希望于人大、政协等部门的监督作用，但是，在实际权力运行过程中，由于种种原因，人大、政协对权力的制约监督作用没有充分发挥出来，导致在权力相对集中的大部门中，权力运行缺乏相应的制约。

缺乏制约，部门权力过于集中。在改革中，为提高行政效率而组建的大部门制，其中不少部门首长都是由区委常委及副区长、政务委员兼任。这种管理体制减少了行政层次，压缩了管理层级，实现扁平化决策，提高了效率，但是由于上述原因，部门首长的权力得不到有效的监督，同时容易导致部门决策的非科学化。

干部队伍的发展受到一定影响。由于部门裁撤合并，导致大量的工作人员职业发展受到较大的影响。随着部门的减少，部门正职指数减少，不少公务员会遭遇职务晋升的“天花板”，感觉自身晋升无望，可能会消极怠工，更有甚者可能会走向的不归路。

“顺德模式”对我国行政体制改革的借鉴意义

十报告指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”根据我国的行政管理现状，就是要建设服务型政府。而建设服务型政府需要明确解决两个问题：一是政府管什么，二是如何管。因此推进大部制改革也应沿着这条路做一些大胆地探索。

下放或削减不合理的审批事项，实行商事登记改革，激发市场主体活力。“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”，政府的职责是掌舵，而不是划桨。⑤政府不能也没有权力决定市场主体的准入问题。一个企业究竟适不适合在市场上发展，要靠市场竞争去检验，而不是政府部门的审批。政府部门把持着不少不应有的市场准入许可，掌握着审批权，一旦政府把自己视为创造财富的主体，走向公司化，就会引起公共权力的异化，极易产生权力寻租行为，导致腐败的滋生。因此，按照市场竞争的公平准则，下放和削减不必要的审批程序、审批事项，实行商事登记改革，不设市场准入资金，降低准入门槛，为它们提供优质服务，才能海阔凭鱼跃。

突破简单的“上下对口论”，坚持“一地一策”的思路。立足于转变政府职能，根据行政层级的不同，区别设置部门。省一级政府及副省级城市政府应该与中央政府保持一致，重点加强提供公共服务及宏观调控的部门，减少具体管理微观经济的部门。地市及以下政府，应根据地方资源禀赋、发展定位，有针对性地设置相关部门，体现地方特色，以此展开对现有部门的重新裁撤组合。

以强化职能为目的，合并党委部门与政府部门，促进党政关系优化。大部制改革不应局限于行政部门，同时也应该涵盖党委部门。我国行政体制存在着一些职能重叠现象，如党委部门中农村工作委员会负责协调解决农业问题，但是政府口也有农业局等部门，两个部门在职责方面存在重叠，容易造成多头管理，推诿扯皮，争功诿过等现象发生。在可行性的基础上，这些部门都可以进行有效的整合，实现精兵简政。

实现大部门制部长级别高配，增强综合协调能力，提高办事效率。在各级党委及政府组织中存在着大量的议事协调性组织，这些组织在很大程度上与政府相关部门存在着职能重叠的现象。在改革的过程中，可以由一位政府副职领导或党委常委兼任部门首长，实现部门首长在级别上高配。当前政府副职或党委常委作为分管领导，并不作为分管部门第一责任人，在很大程度上只是听取工作汇报，改革后他们要作为第一责任人对部门工作负全责，时刻面临着问责压力。由此产生的问责压力能够激发他们的动力，使其忠实履职，改变以往庸政、惰政的不良现象，提高办事效率。

作者分别为郑州大学公共管理学院教授，郑州大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生

注释

①④张瑞：“行政管理体制改革的新尝试—关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考”，《中国特色社会主义研究》，2010年第6期。

②李芝兰，梁雨晴：“地方政府行政改革何以持续—广东个案探析和启示”，《学术研究》，2012年第11期。

③梅志清，胡念飞：“省府批复顺德商事登记改革”，《南方日报》，2012年4月27日。

⑤马庆钰：“以大部门制改革带动行政体制全面改革”，《中国改革》，2013年第3期。