农村综合性改革试点试验工作具体实施方案范例

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为深入贯彻习近平总书记“三农”重要思想，落实党中央决策部署和中央一号文件要求，按照财政部和浙江省统一部署，为全面适应农村改革内外部环境和条件深刻变化的需要，充分对接乡村振兴战略政策举措，有效解决城乡融合发展不平衡不充分问题，实现“高质量、均衡性”发展，确定XX县为国家级农村综合性改革试点试验单位，选择XX镇开展试点试验工作。结合我县实际，现就开展改革试点试验工作制定本实施方案。

一、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，全面贯彻落实党的二十大精神，牢牢把握乡村振兴战略的总要求，以产业兴旺为重点、生态宜居为关键、乡风文明为保障、治理有效为基础、生活富裕为根本，切实尊重基层干部群众主体地位、首创精神，推进乡村联动，政策下沉到村，积极发挥农村综合改革在统筹协调、体制创新、资源整合方面的优势，有效释放改革政策的综合效应，围绕实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，在实践中为实施乡村振兴战略探索有效制度机制供给，为进一步全面深化农村改革探索路径、积累经验。

(二)具体目标

试点试验主要通过综合集成政策措施，围绕多年中央出台的各项改革政策，多策并举、集中施策。计划通过三年时间，以探索村级集体经济有效实现形式为基础，以打造乡村治理现代化善治平台为保障，以构建新时代农民持续有效增收机制为着力点，以创新城乡生态文明绿色可持续发展模式为手段，以搭建农村产权要素集成改革体系为支撑。总体把握各项农村改革政策的关键点和衔接面，充分发挥财政资金的引导撬动作用，积极稳妥推进试点试验，努力形成可复制推广、科学管用的农村综合性改革试点试验样本。主要目标为：

--全县村级集体经济实力快速增强。其中试点试验区XX镇村均经常性收入从改革前的218万元增长至350万元以上。

--全县城乡居民人均纯收入稳步增长，城乡收入比继续缩小。其中试点试验区XX镇城乡收入比从改革前的：1缩小至:1以内。

--全县整体推进乡村现代化善治体系建设。其中试点试验区XX镇率先完成集党建引领、“三治”链接、涉农服务、智慧小镇和乡村文明为一体的现代化治理体系。推动四个平台和“最多跑一次”改革向村级重心下移，建成村级邻里中心示范点，涉农审批服务事项从改革前的25项增加到40项以上。

--全县推动乡村生态文明可持续发展机制。其中试点试验区XX镇率先建成公里美丽乡村风景线，建成农业经济开发区，打造3个以上特色村落民宿开发点，推进一二三产融合的产业创新示范综合体。

--全县完成农村产权要素集成改革体系建设。其中试点试验区XX镇率先推进全域土地整治、农田流转和农房集聚集成改革。高标准完成2500亩全域土地整治样板区建设，农田流转率从改革前的87%提高到全域流转，农房集聚率从改革前的72%提高到85%以上。

二、主要内容

(一)探索村级集体经济有效实现形式

1.探索多路径强村发展体系。大力发展村级集体经济，完善政策引导机制，尊重市场规律和尊重村集体主体地位。全面系统化推进集体经济法人治理、经营运行、监督管理、权益分配机制创新。因地制宜探索村股份经济合作社下设市场化实体公司运营模式，创新以盘活土地要素、拓展发展空间为核心的飞地抱团增收模式;深化以社会化服务、市场化运营为突破的农业创业增收模式;推动以全域旅游牵引、生态绿色叠加为关键的美丽经济增收模式;做强以盘活优质资产、配强公共服务为基础的物业经营增收模式。

2.创新飞地抱团增收模式。深度推进全县跨区域飞地抱团强村发展模式，建立将指标注入、财政奖补、规费减免、项目代办等集成一体的引导推进机制。做强XX飞地抱团一期项目，建立全县22个抱团村的红利共享增长机制，创新抱团村项目共建监管机制。推进XX飞地抱团二期项目建设，由全县21个村抱团建设，飞地规模40亩;在此基础上，将飞地抱团的改革效应拓展放大，结合省际对口支援和省内山海协作，与四川省九寨沟县、浙江省庆元县三地共同推动XX飞地抱团三期项目。上述项目选择位置最优越的XX中德生态产业园核心区位，并探索形成建设与招商同步、出租与分红同频、园区与村集体共益的飞地抱团强村发展模式。

3.深化完善农业创业增收模式。转变传统农业发展模式，引入社会化大服务的理念。在试点试验区探索以村级集体经济创办合作社、农业企业等形式，结合全域农田流转，探索农业创业创新中心模式，引导跨村域合作开发，实现飞田抱团发展。引导XX镇各村合股成立经济实体，选择现代农业基础良好区域，建设高品质农业生产设施，吸纳招引优质农业主体，布局现代农业产业，形成组团集聚效应。同时，引导做强核心基地，加大对外的辐射作用，开展跨区域的农业社会化服务，为周边提供农业产前、产中、产后各类配套服务。

4.推动美丽经济增收模式。建立美丽乡村大景区理念，结合全域旅游示范县创建，在全县串点成线、连线成片，注入文化、留住乡愁，突破镇域、村域限制，提升美丽乡村的持久力、生命力。借力XX镇国家级旅游度假区创建，整合度假区内缪家、东云和曹家三村乡村资源，构建以新农村、自然村落、旅游景点和美丽田园融为一体的美丽乡村建设机制。利用水乡韵味、花乡品味，串联特色自然村落，打造3个组团民宿开发群，导入市场化运营理念，建立镇级主导、村级实施、农户参与、社会资本引入、国资参股等多种开发模式，建立村集体经济参与下的资金合作、民宿开发、资产入股、景区运营、电子商务等多途径利益获得机制，让美丽经济成为村级集体经济的重要增长极。

5.做强物业经营增收模式。结合全域农房集聚建设，建立支持村级集体投资新农村集聚点公共配套物业资产引导机制。试点试验区科学规划新社区功能布局，提高公共服务配套承载能力，建立集家宴中心、农贸市场、金融服务、超市餐饮、娱乐文化等组成的经营性物业资产建设、管理和维护机制。强化村级物业资产监管体系，推进市场化运作和社会化服务水平。鼓励有条件的村级集体经济对外以独资或合股等形式吸纳优质物业资产，在资产保值增值基础上，增加运营收益水平。

(二)打造乡村现代化善治体系

1.打造党建引领治理新平台。在全县建立党建和乡村治理的链接机制，充分发挥党组织支持农村基层组织运转保障的引领作用，做深村党组织书记兼任村股份经济合作社理事长模式，推动家庭农场、农民专业合作社、农业企业、旅游景区主体等各类党组织的培育。XX镇探索在村(社区)治理、景区管理、园区提升、农业主体培育等全领域注入党建引领治理元素，继续做强村党组织“领雁计划”，建立村干部综合评价体系，创新村级后备干部的培育机制。围绕争创“全领域建强、全区域提升”基层党建标杆镇，打造红云党建品牌，启动党群服务中心、站、点体系建设和提升工程。启动XX镇党群服务中心和特色小镇党群服务中心二期建设，打造中德生态产业园党建示范点，在各村(社区)实现党群服务中心全覆盖，扩大两新企业党群服务站点覆盖面等，进一步提升党建在乡村治理中的引领力。

2.探索“三治”乡村治理链接机制。在全县推动以德治、法治、自治为一体的治理链接机制，建立德治评判体系，畅通法治有效通道，创新自治示范样本。XX镇要统盘谋划，建立“三治”融为一体的治理范本，挖掘德治有效形式，通过传统优秀文化的传承、新时代乡风文明的传扬，打造乡贤参事、家风家训、道德模范、德治评判团等载体，扩大德治引导力。梳理法治目录库，构建村村设立法律顾问制度，打造法治大讲堂、法律进农家、村干部讲法述法用法等平台，深化法治执行力。出台自治流程图，做深党员评议会、村民(社员)代表会、户长会、群众听证会“四会”制度，创新村级公益事业“一事一议”项目民主“征集+决策+实施+监管+评价”五位一体机制、延伸村务监督委员会和民主理财小组监督面，提升自治推动力。

3.构建涉农公共服务新机制。在全县深入推进“四个平台”建设，高标准建设平台综合信息指挥室，深化全网格管理体系，创新各平台统筹协作机制。推动“最多跑一次”改革向村级重心下移，引导各类涉农服务集成整合，各类涉农审批集中办理。XX镇要在全镇实现集成化的便民服务网络全覆盖，实现“最多跑一次”事项覆盖率达到100%，涉农的审批服务事项从25项增加到40项以上。创新红色代办便民服务制度，以邻里中心理念建设便民服务一条街等公共服务示范平台，将治安维稳、居家养老、医疗服务、文化中心、体育健身、妇女之家、图书阅览和便民服务等功能统一纳入，并提升文化礼堂、家宴中心等建设品质，让农民在家门口就享受到优质的公共服务。

4.构建智慧效能管理新机制。在全县加快城乡智慧建设，通过信息基础设施、公共基础设施和城乡基础设施“三基”融合改造和机制建设，创新构建智慧城乡基础设施体系。XX镇要结合智慧小镇市级样板镇试点，完善集智慧小镇各项规划、功能、载体、应用为一体的布局体系，全领域注入各智慧子版块，实现基础大数据库互联共享，并叠加智慧党建、智慧旅游、智慧城管、智慧园区等智慧化功能，重点打造智慧管理指挥中心、远程医疗云诊室等智慧建设品牌，让城乡管理插上智慧翅膀，让百姓生活享有智慧红利。

5.构建乡村文明培育新机制。在全县通过文明浇灌、文化繁荣、文产培植“三大行动”提升乡村文明指数，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。XX镇要通过文明浇灌，探索传统文化和现代文明相结合的乡村文明传承机制，打造乡风文明传承线、传承馆，挖掘历史典故、名人乡贤，建设与旅游相结合的纪念馆、文化展厅。要通过文化繁荣，注入文化的市场化运作机制，创新购买文化服务的载体，建立多方协作的文艺团队培育体系。要通过文产培植，创新文旅相融合的市场培育机制，吸收押花、十字绣、泥塑和农民画等当地优秀文化产品，借助云宝IP品牌，推动文化电商培育机制，开辟文化大卖场。通过乡村文明培育，推动百姓精神富有、物质富裕。

(三)构建农民持续有效增收机制

1.构建优化农民收入结构引导机制。开展农民收入结构抽样调查，细化收入组成，关注新增来源，挖掘增收空间，并探索形成以收入调查、来源分析、结构预警为一体的农民收入分析指标体系。XX镇要率先运用分析成果，建立以优结构、拓空间、补短板为一体的农民收入结构引导机制，稳定农民的务工务农工资性收入，拓展流转收益、房租收入等财产性收入来源，布局股金分红、民宿开发、三产服务等补充性收入空间。通过三年改革，城乡收入比从：1缩小至:1以内，让农民在改革中取得更大的收获感。

2.创新探索农业经济开发区建设模式。培育壮大农业的新产业新业态，整体布局农业经济开发区，以工业的理念推动农业转型升级，开展农业产业科学合理布局，实施农业大招商，推动农业低乱散腾退。XX镇要结合国家级旅游度假区的创建，以农业为大底色，优化功能布局，通过规划设计、公共配套、主体提升、招强引优、要素置换、主体投入等，打造集现代农业、农旅开发、农创抚育和农技创新为一体的现代化农业经济开发区。建立农业招商的准入机制，创新农业亩均论英雄的理念，设立标准田体系，建立开发区带动农民持续增收和孵化职业农民创收的链接机制。

3.创新一二三产融合带动农民增收机制。探索建设一二三产融合的产业创新示范综合体。转变城乡产业发展模式，建立一二三产融合下带动农民精准增收的有效机制。围绕业态融合、特色彰显、品质驱动、活力持久的总体要求，建立全域土地整治、农田流转和农房集聚下的农民就业、创业链接机制。整体布局、一次规划、统盘推进、分步实施，打造产业创新综合体大平台，为城乡产业兴旺注入源泉动力。XX镇结合现代农业、工业转型和全域旅游发展，高起点谋划“云谷”等产业创新综合体，打造集农居美宿、休闲度假、主题商业、文化创意、电子商务等于一体的创新综合体，形成多业融合发展新模式。

4.构建新型职业农民培育机制。培养适应现代农业发展和一二三产融合需要的新型农民，提升农民生产经营、增收致富和自我发展能力。利用农民学校、成人学校现有资源，引入职业院校、旅游景区和各类市场化的主体力量，建立新型职业农民培育体系，开展精准有效培育，推出现代农业技术、旅游运营管理、民宿开发服务、农村电子商务、传统文化技艺等针对性的培育科目。做强农村劳务合作社，将农民培育与农民就业紧密结合，将农民素质提升和农民创业增收无缝对接，纳入市场化运营机制，激活农村劳动力市场。

(四)创新乡村生态文明可持续发展机制

1.建立乡村绿色生态管控体系。在全县建立农业主体准入和腾退机制，出台农业产业负面清单，形成强有力源头管控机制。XX镇要率先制定以面源污染管控、环境卫生整治、水质空气土壤指标、集镇园区田间环境等为重点的绿色生态管控体系，探索形成生态警戒线和预警制度。创新乡村生态文明传承保护开发模式，结合特色自然村落和历史文化村落的保护，建立在传承中保护、在保护中开发的长效机制。

2.创新美丽乡村风景线建设。以美丽乡村建设为基础，串点成线，以线带面，结合生态风貌、地域特色和文化底蕴，联动业态配置、基础建设和有效的运营，将美丽乡村打造出美丽风情、美丽产业。XX镇要结合江南水乡的底色和全域旅游的基础，建设公里风景线，串联沿线沿路基础设施的提升、环境的整治、业态的营造，辅以旅游线路开发功能的补充，在美丽乡村建设的基础上，以风景线的形式打造形成美丽乡村产业带。

3.创新乡村环境综合整治推进机制。推进环境卫生公共服务向乡村延伸。XX镇要全面探索创新以村庄、集镇、园区、道路、河道“五位一体”的乡村环境市场化综合整治推进机制，重塑乡村面貌、重理形态肌理、保护美丽乡愁、传承历史文脉。在全镇推动垃圾、厕所、污水三大革命，全面推动农村生活垃圾分类和资源化利用，用三年时间建成10条美丽河道、10座A级厕所、10家美丽工厂、10大示范田园、10户示范民宿，让人民共享绿色生态美丽环境。

(五)搭建农村产权要素集成改革体系

1.推进城乡要素集成化配置。统盘优化配置城乡要素，重点推进以地、田、房为核心的农村产权制度改革。建立财政引导机制，通过支持全域土地整治，盘活存量土地，整合闲置土地，优化建设用地，并倒逼农田流转和农房集聚。通过支持全域农田流转，梳理农田肌理，提升农田效益，拉动农旅开发，并助推土地整治和农房集聚。通过支持全域农房集聚，改善农居条件，提升自然村落，提高节地水平，并拉动土地整治和全域流转。

2.推进全域土地整治改革。全县整体推进全域土地整治，确定XX镇为省级试点镇，探索并构建“一保四化”整治模式，即以保耕地守红线为前提，推动结构优化添动能和资源节化拓空间双轮驱动，实现产业美化促融合和红利转化增福祉同频共振。统筹配置集镇、农村、园区用地资源，突破规划瓶颈，打破区域限制，让有限的用地指标在拆旧区整治的同步，实现建新区的最大优化配置。在XX镇选择缪家、曹家、东云、XX4个村组成试点项目区，重点在用地整治、规划局调、土地开发等方面形成突破，探索形成改革流程和示范样本。选定缪家村集聚区北部2500亩区域作为整治试点的样板区，规划形成4个农业功能区、1个集观光、展览、体验于一体的一二三产融合发展中心，打造形态美观、绿色发展的生态样板区。

3.推进全域农田流转改革。以努力实现农田全域流转为目标，全面完成土地承包经营权的确权发证，同步实现农业退低进高、退散进集、退乱进美。以XX镇为样本，在全县形成一批导向清晰、管理规范、运作高效的土地流转样板区块，探索建立以提高农田流转委托率、规模率和法人经营率统为一体的流转提质机制。建立流转农田后续管控机制，全域布局农田业态，创新农业经济开发区理念，建立农用土地储备库和项目后备库，展开农业大招商。提升流转交易大平台，扩大农村承包土地的经营权抵押改革受益面，稳步推进流转农户二次分红，探索农村土地承包经营权入股和有偿退回机制。

4.推进全域农房集聚改革。加大全县推进农房集聚改革力度，全面优化村庄布点规划，做强中心集聚点，提升一般集聚点，做靓保留自然村落。XX镇率先示范，通过三年改革，将农房集聚率从72%提高到85%，全面推进XX“1+5”集聚点建设，主导公寓房安置模式。打通集聚通道，全面推进集镇农民公寓安置房一期和二期建设，总占地面积65亩，总建筑面积12万平方米。加快农村宅基地和农房不动产登记发证，XX镇率先全面完成，并探索农村宅基地所有权、资格权和使用权三权分置改革，推动民宿集中收储开发，探索农村宅基地入股和有偿退回机制，让村集体和农户共同受益。

三、实施计划

按照集成设计、突出重点、整体推进、分步实施、联动改革的要求，XX县农村综合性改革试点试验工作从2023年开始全面实施，分三年完成建设。

(一)试点准备阶段(2023年5月-2023年6月)。贯彻上级部署要求，开展调查研究，制定初步方案，广泛征求意见，形成报审文案，开展方案申报。

(二)方案实施阶段(2023年6月-2025年5月)。建立领导小组，落实专门机构，细化改革方案，明确建设项目，压实工作责任，建立推进体系，加快动态推进，强化配套措施，加强改革保障。

(三)总结提升阶段(2025年5月-2021年6月)。开展查漏补缺，整理试点文档，开展试点评估，梳理试点成效，总结试点成果，提炼试点经验，形成示范样本。

四、工作要求

(一)加强组织领导。加大县级对试点工作的统一领导和推动力度，成立县国家级农村综合性改革试点试验工作建设领导小组，由县长任组长、分管副县长任副组长，成员由各职能部门和XX镇主要领导担任。领导小组下设办公室，由县财政局主要领导兼任办公室主任，并配备业务骨干人员组成县级工作指导组。XX镇镇村两级相应配备由主要领导牵头的领导小组，整合各条线力量组建由专项办公室、政策指导组、协调推进组、督查监督组等形成的工作班子，统盘加快推动农村综合性改革试点工作。

(二)统筹联动推进。充分整合县、镇、村三级力量，建立三级协同推进机制，明确职责分工，各责任主体要主动参与、密切配合、联动推进，建立健全联席会议和每月例会制度，加强专题研究，加快推进速度。同时要设计改革路径图，实施改革事项项目化管理，倒排时间、挂图作战，压实责任、倒逼任务，形成上下齐心、协同推进的联动推进体系。

(三)注重政策配套。用足用好上级财政扶持政策的同时，建立全域土地整治、全域农田流转、全域农房集聚等推动城乡要素合理配置的财政引导机制;整合县级原有政策，结合XX实际研究制定综合性改革政策，建立县级以上财政扶持资金以奖代补操作办法，适时设立乡村振兴产业基金，创新财政扶持模式。建立财政资金向乡村振兴倾斜配置机制。畅通融资渠道，优化融资风险补偿机制，加大金融政策的支持力度，为改革提供充分保障。

(四)强化资金保障。共确定21个改革试点项目，总投资107700万元(详见附件3)。XX县将通过整合现有支农政策，拓展筹资渠道建立乡村振兴专项资金，每年整合资金5亿元以上，优先统筹用于农村综合性改革试点试验工作。同时，建立健全多元化投入机制，争取省及省以上财政扶持资金15000万元，县级财政按不低于上级补助同步配套，镇级自筹44710万元，吸引社会资本投入34490万元。

(五)加强资金监管。县财政部门要坚持监督、管理和服务有机结合，在试点过程中加强业务指导，对专项资金的管理和使用进行全过程、全方位的监督和控制。全面实施绩效管理，将试点工作纳入绩效管理范围，使用绩效自评、重点评价相结合的管理办法，对重大项目全周期进行绩效评价，关注财政资金支出结果和试点目标实现程度。加强同有关职能部门的配合，积极借助专业机构和专家的优势，将监督工作融入日常管理之中，实时掌握情况、及时纠正问题，切实保证专项资金的使用效益，提高资金监管的力度和有效性。

(六)营造浓厚氛围。要加强对农村综合性改革的宣传力度，传统媒体和新兴媒体同步参与，围绕宣传改革意义、解读政策措施、通过工作进展等加强信息宣传，及时反映改革新举措、新成效、新亮点，形成导向鲜明、富有特色的强大舆论声势。与省内院校开展政校合作，设立农村综合改革助推乡村振兴战略实施课题，借助专业力量及时总结提炼试点试验经验。同时加大督查力度，及时发现问题、总结经验，实时展示改革工作进度，营造“敢为人先、红利普惠”的浓厚氛围。