对金融监管的建议（精选4篇）

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对金融监管的建议【第一篇】

论文摘要：我国金融业分业监管框架已经形成。分业监管可以发挥各监管机构专业化监管的优势，但同时也存在着沟通协调不足、信息难以共享、出现重复监管和监管真空等制度缺陷。本文探讨在科学分工的前提下，如何建立监管部门之间的协调机制，以降低监管成本，提高监管效率，进而维护整个金融体系的稳定。

一、当前分业监管中存在的主要问题

(一)监管交叉与监管真空

不论如何分工，监管部门之间的职责交叉都是不可避免的。以货币市场基金为例，因该基金主要投资于央行管辖的货币市场，应归央行管理而货币市场的投资主体是证券投资基金，应属证监会管理而商业银行又属银监会的管辖范围。所以，金融市场上许多产品的推出将涉及央行、银监、证监、保监等多个部门，交叉监管不可避免。

在目前的分业监管格局下，央行有自上而下的系统性的机构组织，在县级设有央行的分支机构。而证监会及保监会的机构设置则只到省级，对省以下的证券营业部和保险机构缺乏有力的监管，而央行又无权或无法行使监管，可以说我国省级以下金融机构的监管一定程度上在存在真空。按照现有的监管分工，对金融控股公司的监管也是盲点，有可能形成金融风险隐患。

(二)监管机构之间的信息不对称

监管机构之间的信息不对称主要存在于两个层面第一个层面是央行与三大监管机构之间的信息不对称第二个层面是三大监管机构之间的信息不对称。

央行要履行其职责，需要获取微观层面金融机构的监管信息，而央行又不承担对金融机构的直接监管职责，所以，央行对监管机构存在较大程度的信息依赖同样，监管机构的监管工作也需要央行的货币政策信息作为决策参考。在当前的分工体制下，央行掌握着完备的货币政策信息和不完备的监管信息，而监管机构掌握着完备的监管信息和不完备的货币政策信息，这种信息不对称对货币政策职能和金融监管职能的发挥都会产生不利影响。此外，在三大监管机构之间也存在信息不对称问题。例如对金融控股公司的监管，承担主监管任务的监管机构与负责子公司监管职责的监管机构之间存在信息不对称。另外，对于交叉型金融业务的监管，由于各监管部门之间的信息共享不完善，彼此掌握的信息不对称，也容易造成监管标准不一致。

(三)监管机构之间的协调成本增加

协调成本一般包括信息成本和摩擦成本。银监会与央行分设后，原本央行内部的信息共享被两个部门之间的信息协调机制所取代，监管信息和货币政策信息共享的时效性与全面性大大降低。从央行来说，微观的银行监管信息有助于深入地了解金融机构的情况，从而更好地制定和执行货币政策。银行监管信息的缺失，会影响货币政策制定和执行的效果从银监会来说，缺乏央行宏观层面的金融信息作为监管决策参考，也影响了监管效果。

银监会与央行分离后，央行部门内部的目标冲突转变为部门间冲突，无摩擦的“内部协调”变成了有摩擦的“部际协调”。货币政策与金融监管本非相互孤立的，尽管机构拆分在某种程度上可以增加货币政策和金融监管的独立性，但却增加了两者的协调成本。

二、建立由央行牵头的金融监管协调机制

(一)完善联席会议制度与日常协调机制

目前的监管联席会议机制缺少牵头部门，只能满足监管机构之间协商和沟通日常问题的需要。缺少决策机制，难以做到主动出击，解决监管中的重大问题。笔者认为，未来的监管联席会议制度应该明确央行的主导作用，由央行负责联席会议例会的召集并负责拟定会议议题，主持会议议程，起草会议纪要。央行应及时将金融监管中遇到的重要问题以及影响金融稳定的重要监管事项提交联席会议讨论。

央行、银监会、证监会、保监会之间应建立重要政策信息和监管信息的相互通报制度，如果政策变化涉及他方的监管职责，应在政策调整之前采取会签或签署谅解备忘录的方式沟通意见。为了保证信息通报制度的有序进行，可以考虑由央行负责信息通报的备案和集中管理。

为了协调日常监管活动中出现的问题，可考虑在央行设立金融监管协调合作办公室，负责协调各监管机构在监管中的合作关系，避免出现重复监管和监管真空。

(二)建立和完善信息共享机制

1为了避免向同一机构收集同样的信息，央行、银监会、证监会、保监会之间应就何种信息由谁收集及如何交流与共享达成一致意见。在分工上，可以由央行负责收集整理货币政策执行和维护金融稳定、提供金融服务情况等信息银监会、证监会、保监会分别负责收集整理银行业、证券业、保险业机构的相关信息。

2鉴于央行已建成功能比较完善的信息系统，可以考虑在对现有系统进一步优化升级和整合各部门需求的基础上，建立统一的金融统计信息系统和信息交流平台。

3对于日常性信息的交流和共享，可以通过建立信息定期送达制度、统一统计报告体系等形式来完成对于非日常性的信息，如监管政策调整、重大监管事项、新机构准入、新业务品种批准、跨行业风险等动态信息以及监管对象的风险信息等，可以通过不定期的信息通报、联席会议等形式进行交流和沟通。信息的交流与共享可以由央行来统一组织和协调。

4建立紧急事态下的信息共享机制，明确各部门在紧急事态下对有关风险的判断识别、风险状态信息通报以及相关救助措施实施等方面的责任，确保在紧急事态下信息传递的快速有效。首先，一旦出现紧急状态，各监管部门应及时向央行传递有关金融机构的风险信息，以保证央行能对整个金融系统的风险状况做出客观的评价其次，各监管机构之间也要建立紧急事态的信息共享机制，以保证对风险的蔓延进行监控最后，央行及监管机构也要与涉及紧急事态处理的其他政府部门建立信息共享机制。

(三)建立紧急事态的联合处理机制

紧急事态是指一些金融机构面临的经营风险可能会危及到金融系统的稳定与安全。紧急事态处理机制应包括以下几个方面的内容

第一，建立紧急事态联合处理组织体系，统一制定和部署紧急事态处理方案并组织实施，这是紧急事态处理的组织保障。该组织体系应以央行为主导，银监会、证监会和保监会参与，在必要的情况下，还应包括财政部门、各级地方政府等政府部门。

第二，建立央行紧急流动性支持系统。当紧急事态发生时，央行应根据实际情况，及时判断并决定是否向金融体系提供足够的流动性支持。相应的监管机构应会同央行一起对金融机构的风险状况进行评估，并确定紧急救助的时机与数量，另外，央行和监管机构还需要对被救助机构加强检查和监督。

(四)金融监管政策的联合研究

央行、银监会、证监会、保监会应加强对金融监管政策的联合研究，提高监管水平。具体来说，需要联合研究的主要问题包括对创新型金融产品监管政策的研究，特别是对跨市场的交叉型金融工具的监管政策的研究；对金融控股公司监管政策的研究，金融控股公司包括某些由产业资本投资形成的金融控股集团对我国功能性监管模式的研究，特别是对功能性监管和机构性监管的分工与协调配合问题的研究；对金融监管创新的研究，如合规性监管向合规与风险并重的监管转变，非现场监管体系的建立和完善等金融监管过程中的信息收集与信息共享机制研究；央行货币政策与金融监管的协调机制研究；对紧急状态的联合处理机制的研究，以及对央行最后贷款人职能与金融监管的协调机制研究；我国存款保险制度的建立，存款保险机构与现有监管机构的协调合作，以及存款保险与最后贷款人职能的分工与合作；网络金融环境下的金融监管政策研究，以及利用网络金融技术进行监管创新研究；对外资金融机构的监管政策研究；防范国际金融风险的监管政策研究。

(五)金融监管的国际协调与合作

为了加强对外资金融机构的监管，防范国际金融风险的侵袭，我国的监管机构应该加强金融监管的国际协调与合作。

1金融监督机构要积极参加国际金融监管组织的活动，特别是参与国际监管规则的制订，以充分反映发展中国家的实际情况和利益，同时，进一步促进我国的监管政策与国际标准接轨。

2我国监管机构要加强与其他国家监管当局的交流与合作，促进双边监管当局的信息共享，提高监管的协调性。我国监管机构与其他国家监管当局之间可以通过签署信息交换协议的方式，就双方相互提供信息以及向第三方提供监管信息等内容达成谅解，并在此基础上，就双方对跨国金融活动的监管协调与合作达成一致意见，建立制度化的监管合作关系，提高对跨境金融活动监管的有效性。

3加强对资本流动的监管合作，提高金融体系的稳定性。国际间的资本流动特别是短期资本流动使金融风险在国际间转移的速度加快，大量金融创新工具的运用更加快了风险的扩散，各国监管机构之间要加强对资本流动的联合监控，密切合作，防止资本流动给金融体系带来不稳定的因素。

4加强金融监管人才的培训合作，提高监管水平。我国应积极通过国际合作，互相交流监管经验，并与监管水平高的国家合作，共同培训监管人才，如通过派员到他国的监管当局跟班学习、共同举办金融监管国际研讨会以及参加国际金融组织活动等形式，进一步提升我国监管人员的专业水平。

(六)建立我国统一监管体制

在我国的现阶段，金融机构和金融业务仍然以分业经营为主，混业经营还没有占据主导地位，由央行牵头建立金融监管部门的协调机制能够解决分业监管中出现的问题。但是，随着混业经营范围的拓展和业务交叉的深入，混业经营与分业监管的矛盾会越来越突出。因此笔者认为，由央行牵头建立监管部门的协调机制是一种过渡性制度安排，我国最终还要走向统一监管。

对金融监管的建议【第二篇】

关键词一行三会 金融监管

一、绪论

中国的金融监管体系发展至今，在改革开放以来的无数次改革中，最终形成了现下以中央银行为主、银监会、证监会和保监会并行的“一行三会”模式。然而随着市场化程度的加深，资本市场开放程度的加深、经济对外依存度的变化都意味着未来的金融危机对我国的影响只增不减。我国金融行业混业程度逐渐加深，金融监管的不足却体现在监管法制建设、运作体制建设与一行三会协调配合等多个方面。危机后的我国纵使金融改革成绩值得认可，但仍需要一个健全的、协调性更强的金融监管体系。本文以防范未来金融风险、保持金融市场稳定为目标，对英国在次贷危机后的改革情况进行总结分析，对我国“一行三会”的金融模式的发展路径提出建议。

二、我国现下金融监管体制存在的问题

（一）“一行三会”的形成

我国市场经济的金融监管体系历程分为发展初期、发展中期、稳定发展时期和成熟时期四个阶段。第一个阶段是1979年到1991年，改革开放后我国一步步恢复和设立了四大国有银行并实现了金融业的对外开放，在此之后中国逐渐形成了以人民银行为核心，专业银行为主体的金融组织体系基本形成。而在1986年，国务院的《中华人民共和国银行管理暂行条例》赋予中国人民银行金融监管的职责，主要是为了保证国有银行对政府政策的资金支持。但监管手段的落后与风险防范机制的缺失，一定程度上导致了金融混乱与宏观调控失灵。

第二个阶段是1992年到1997年，证监会、保监会的成立承接了证券和保险行业的监管，随着《中国人民银行法》、《商业银行法》《国务院关于金融体制改革的决定》一系列法规的出台，确定了人民银行在国务院领导下的监管地位，最终形成以市场经济为基础的分业监管模式。

第三个阶段是 1999年至2002年，1997年亚洲金融危机为我国金融市场造成了巨大的损失，我国不得不推出更加细化高效的监管措施，逐渐形成最基本的监管体系。除了细化人民银行、证监会、保监会分工协作的分业监督体系并通过撤销省级机构以加强人民银行的宏观调控能力外，还通过取缔海南发展银行等一批不良金融机构、剥离四大国有商业银行的不良资产以处理风险暴露问题。

最后的阶段是2003年后金融监管改革成熟时期。2003年4月中国银行业监督管理委员会成立后，人民银行将银行业的金融监管职能转交给银监会，“一行三会”的金融分业监管体系正式形成，其中人民银行负责金融稳定协调机制的规划，与银监会、证监会和保监会分工明确。

（二）金融监管体系缺乏分工和协调机制

（1）“三行一会”的内部协调机制。当下我国金融业总体依然是分业经营和监管，这一模式的优势在于专业性和效率性更强。但国有商业银行股改上市后，企业效益在其发展目标中所占的份额越来越大，再加上资金实力充足，便逐渐显示出混业趋势。监管进行时，一行三会各司其职，而对规定中尚未界定的风险类型置若罔闻。再加上四家金融监管部门的目标不能同意，尽管协调机制需求迫切，却没有一个机构能担起全局掌控的大任，比如人民银行和银监会存在监管领域上的重合与目标上的差异，却从未出现过明确的协调机制条文来处理冲突问题。尽管在2003年修订后的《人民银行法》建立了包括一行三会的金融监管联席会议制度，但这一制度只具备协商功能，没有致力于推出过功能性、规范化的文件。

“一行三会”致力于实现各自领域的高强度的细化监管，但我国当下金融行业在产品和服务上的创新发展日新月异，机构合并和业务重组等模式也为金融机构的业务交叉提供更多可能性，分业监管出现了许多金融监管空白。比如依靠网络的电子支付工具至今没有全面的金融法规对其监管。现有的政策政策措施并不能覆盖所有的互联网金融业务，而且缺乏针对性，政策的推出存在滞后性；此外从国外引入的金融产品，如次贷衍生产品，和国内金融创新产品也没有相关法律法规，比如我国国有商业银行持有美国次级抵押债券在次贷危机就让其资产蒙受损失，足见我国的金融监管政策更新跟不上金融发展速度。

（2）“三行一会”与外部金融机构的协调机制。除了内部沟通的欠缺，“三行一会”还存在与监管对象的联系问题。由于属于国家机关，四家机构在权本位思想影响下难以实现监管服务并行的理念，比如银监会有校正金融机构非合规行为和协助金融机构遵守监管要求的职责，但由于缺乏和监管机构的良性互动，在监管进程中信息不对称现象严重，使得监管效率很低。

同时对外资银行在国内分支和母公司的监管、存在问题。金融风险存在关联性，为了有效防范国外金融机构的风险传入对我国经济体系造成的影响，时刻关注这些金融机构状况、加强并拓宽信息沟通的渠道与效率，也是监管部门的职责之一。

（三）金融监管体系缺乏对多元化金融的监管

对金融监管的建议【第三篇】

论文关键词 欧盟 监管团 跨境金融机构

欧盟作为世界上一体化程度最高的经济体，在对跨境金融机构监管方面的进展，突出体现在建立和完善以规则为基础的监管合作与协调上，其中包括对监管团(Supervisory College)制度的推进，即以金融机构母国监管者为主导者，联合其他东道国监管机构共同进行监管，以增强监管机构间的信息共享与交流，促进跨境金融监管协调的有效性。

一、欧盟新金融监管架构中的监管团制度

金融危机使欧盟金融稳定架构经历了严峻考验，同时意识到宏、微观金融审慎监管的有效配合，才能有效地维护欧盟的金融稳定。在《拉罗西埃尔报告》的基础上，欧盟委员会在2009年5月27日了名为《关于欧盟金融监管》的通报(Communication),邀请有关各方对该通报拟进行的金融规制与监管改革发表意见和评论。该通报主要提出改革欧盟金融监管架构的两大系统：一个是建立欧盟系统风险委员会ESRC),另一个是建立欧洲金融监管系统(ESFS)。五月通报(The Five Communication)指出监管团是监管体制的关键所在，因为它们将确保东道国与母国之间均衡的信息交流。

2009年6月19日，欧盟理事会通过了《德拉鲁西埃报告》(de Larosie Report) 提出的金融监管改革方案。2010年9月22日，欧洲议会通过了以此报告为基础形成的金融改革法案。自此，欧盟建立了泛欧金融监管体系，该体系可以从宏观和微观两个层面进行考量。从宏观层面上而言，成立了由各国中央银行行长组成的欧洲系统性风险管理委员会(ESRB),其是依据欧共体条约第95条建立的一个全新且独立的机构，主要负责对欧盟的金融体系进行宏观审慎监管，其涉及到整个欧洲市场可能出现的系统性风险。从微观层面层面而言，成立了由各成员国监管部门代表组成的3个监管局，即升级危机前金融监管体系中的欧洲银行监管委员会(EBC)、欧洲保险和职业年金监管委员会(EIOPC)、欧洲证券监管委员会(ESC),成立欧盟银行监管当局(总部设在英国伦敦)、欧盟证券市场监管当局(总部设在法国巴黎)、欧盟保险及职业年金监管当局(总部设在德国法兰克福),负责对欧洲银行业、保险业和证券业进行区别化监管。这就从监管环境及体制上为联合监管体制铺平了道路。

对于监管团制度，《德拉鲁西埃报告》(de Larosie Report)建议应该在所有主要的跨境机构建立监管团。《报告》指出，应该即刻改变监管团建立相对有限的局面，到2009年底，应该在欧盟境内的所有主要跨境机构建立由母国及东道国监管部门代表组成的监管团。欧盟第三层级委员会(the Level 3 Committees)都应参与到协调监管机制中来，即确定监管团的行为和定位监管团的功能，并且其自身应参与到监管团中进行相应协调。显然，CEBS的权限得到了强化，其在监管方面具有更多的专有权力，且扩大了CRD所规定的有关监管团的相应任务。

二、欧盟对监管团制度的进一步推进

2009年1月，欧洲银行业监督委员会(“CEBS”)更新了两部2007年颁布的关于监管团实施指引的文件，在执行方面更加细节化。欧盟委员会在提供巴塞尔新资本协议(BaselII)建议时指出，监管团的建立将有利于加强东道国和母国之间的合作。欧盟于2009年2月金融监理改革报告(Thede Larosie Group report),其中指出在针对跨境金融机构监管的工具中，监管团应该作为首要选择。同时，在其第18条建议中指出，监管团应该运用于所有主要的跨境金融机构，并建议这些机构于2009年底在欧盟境内全部设置监管团。2009年1月，欧盟委员会作出一个决定，即进一步加强银行监管委员会在重构CEBS方面的监管合作作用。决定还要求委员会应该“在有关立法的具体规定或在监管当局的要求下，各监管当局之间应该进行协调或者便于相互间的协调。据此，CEBS具有对监管机构之间的协调权。而在此之前，监管团成员达成一致就可以做出所有决定，除了协调和相互合作之外，没有任何机制用于化解冲突。至少对欧盟境内的监管当局而言，2009年的决定允许CEBS来协调这些争议。该决定还特别要求CEBS致力于确保监管团的有效和持续的运作，特别是通过设定监管团的运作指南，监测不同监管团的行动的一致性和分享最佳的监管方式。如今，CEBS享有确保监管团适用欧盟法的权力，对金融机构采取协调一致的措施，并且确保跨境银行受到由不是成员组成的监管团的持续监管。

监管团是金融监管当局之间用于合作与协调的永久论坛，其将有协议，以描述金融机构行为之间合作。对于银行集团，正如在修改的资本要求指令(CRD)中所定义的，应该启动合作进程。在运用监管团对跨境金融机构进行协调监管方面，修改的资本要求指令(CRD)和偿付能力监管标准起到了引领作用。根据CRD修订版的规定，需要集中监管当局的力量以建立监管团。据此，监管团能够交流关于金融机构的信息、主动执行监管任务、共同承担责任并且对所负的金融机构推动监管审查项目。监管团的成员都来自于成员国的监管当局，该国系金融机构的分公司或重要分支机构的所在地。对于重要分支机构的所在国，其按先前的规定是没有资格成为监管团的成员的。力量集中的监管者(theConsolidatingSupervisor)成为监管团的主席，其选择参与的监管团成员、向EBA告知监管团的行动以及遵循任何保密协议的约束。

对金融监管的建议【第四篇】

刘轶(1973～)，辽宁沈阳人，南开大学应用经济学博士后科研流动站博士后、会计师、法学博士，研究方向为国际金融法。

关键词：金融服务；WTO；承认；复边协议

中图分类号：

文献标识码：A　文章编号：1002-0594(2008)03-0045-05　收稿日期：2007-11-07

当前WTO框架下的多边金融服务自由化进程仍然处于以消除歧视为主要目标的初级阶段，其首要任务是实现各成员方金融机构的平等待遇和完全的市场准入。为了鼓励有关成员方在那些已经完全取消了歧视性限制措施的领域中，采取有效的措施建立更高水平的金融服务自由化安排，进一步消除非歧视性贸易壁垒，WTO金融服务法确立了承认制度。不难预见，这一制度的有效实施必将对多边和区域性金融服务自由化进程的顺利推进产生不容忽视的示范效应和拉动作用。

一、承认制度的基本框架和有关规定

在WTO法律体系中，GATS及其《金融服务附件》都有关于承认的规定。GATS第7条第1款规定：“……一成员方可以承认在特定国家已经获得的教育或者经历、已经满足的要求、已经取得的许可或者证明。”此外，GATS第7条还对根据上述规定建立承认安排时应遵循的方式、条件和程序做了具体要求。《金融服务附件》第3条第(a)款则规定：“在决定有关金融服务的规定应如何实施时，一成员方可以承认任何其他国家的审慎措施。”随后，该条还进一步规定，有关成员方有确保承认安排具有开放性的义务。

实际上，上述规定有着不同的调整对象和作用。一方面，GATS第7条第l款调整的是通过“人员流动”方式提供的专业服务，承认的对象是学历以及会计、法律、工程技术和建筑等方面的教育经历或者专业资格。《金融服务附件》第3条调整的是通过“跨境提供”、“境外消费”和“商业存在”等方式提供的跨境金融服务。另一方面。根据GATS第7条第1款只能建立一种静态的承认安排，其结果是便利了服务提供者的市场准入，但不涉及其后续监管。而根据《金融服务附件》第3条第(a)款建立的承认安排则涉及金融机构市场准入、持续经营和市场退出等各个环节的审慎监管措施，是一种动态的承认。据此，一成员方给予另一成员方承认的待遇，就意味着前者认可了后者金融监管标准的有效性，后者将承担审慎监管的责任。总之，GATS第7条第1款不适用于金融服务，而《金融服务附件》第3条第(a)款则是在金融服务领域建立承认安排的基本规定。值得注意的是，虽然金融服务领域的承认应适用《金融服务附件》第3条的规定，但根据特别法优于普通法的原则，对于承认的条件和程序等问题。该附件未规定的，应适用GATS第7条的有关规定。

在WTO金融服务法中，承认制度的具体规定涉及承认安排的形式、范围以及承认制度的实施条件和程序等若干方面。在承认安排的形式方面，根据《金融服务附件》第3条(a)款的规定，承认的待遇可以根据与有关国家的相互承认协议或者安排给予，也可以由成员方自主决定是否给予。换言之，承认可以是相互的，也可以是单方面的。

在承认安排的范围方面，WTO金融服务法倾向于保持相互承认安排的开放性，鼓励更多的成员方参与。对于通过相互承认协议或者安排给予的承认待遇，“无论上述协议或者安排是现有的还是将来拟确立的，其参加方都应向其他有利害关系的成员方提供充分的机会，使之能够通过谈判加入此类协议或者安排，或者与其谈判类似的协议或者安排。但上述其他成员方的监管规则及其实施状况应当与之相当，并且在适当的情况下还存在沟通信息的程序。”如果一成员方自主决定给予承认，前者“应向任何其他成员方提供充分的机会，使之能够证明存在上述情况”。GATS还进一步强调，有关成员方应当非歧视地给予承认待遇，承认的方式“不得构成在各国之间进行歧视的手段，或者变相地限制服务贸易”。实际上，这是在承认制度中注入了最惠国待遇原则的合理因素，其宗旨是保障其他成员方能够真正获得参加现有相互承认安排的机会。

在实施承认的条件方面，《金融服务附件》规定，承认可以通过“协调或者其他方式实现”。这表明，WTO成员方已经在一定程度上取得了共识，即金融监管标准的协调是承认制度有效实施的前提和基础。GATS第7条第5款进一步强调：“在适当的情况下，承认应当以多边议定的标准为基础；成员方应当与有关政府间和非政府组织合作，以制定和采用关于相互承认的国际标准和准则以及涉及有关服务行业和专业服务的共同国际标准。”

在实施承认的程序方面，有关成员方应履行备案(notification)的义务。根据GATS第7条第4款的规定，各成员方应当将已有的承认措施向服务贸易理事会备案；采用新的承认措施或者对原有措施进行重大修改的，有关成员方也应及时备案。值得注意的是，相互承认安排既可以表现为独立的相互承认协议，也可以表现为区域贸易协定的组成部分。因此，虽然区域贸易协定的参加方应根据GATS第5条的规定履行备案义务，但从理论上讲，此类协定项下的相互承认安排也应当遵守GATS第7条和《金融服务附件》的有关规定。

需要指出的是，在WTO金融服务法中，承认制度与最惠国待遇原则有着特殊的关系：它们都是实现金融服务自由化的法律工具，但却有着完全不同的作用对象和法律地位。一方面。前者适用于非歧视性限制措施，是一种高级形态的法律工具：后者适用于歧视性限制措施，是一种低级形态的法律工具：另一方面，前者是WTO金融服务法的一项基本原则，而后者仅仅是该原则的一项例外。从本质上讲，承认制度的法律地位是由多边金融服务自由化体制现有的一体化水平和组织基础所决定的。

二、承认制度的实践

目前，根据GATS第7条向服务贸易理事会备案的金融服务承认安排均为双边相互承认协议。1989年，瑞士与欧共体签署了一项协议，协调了有关保险公司跨境设立机构并提供非寿险直接保险服务的许可标准和业务经营规则。虽然该协议以非歧视为原则，要求跨境保险公司同时接受母国和东道国的监管，但两国相互承认总机构位于对方境内保险公司的偿付能力证明。据此，在审核对方国家保险公司跨境设立机构的申请时，东道国将不再要求申请人提供储备或者其他形式的担保。1994年，德国

与美国签署了一项信用服务方面的相互承认协议。根据该协议，在信贷规模、价格风险、特定种类投资和获得附加资本等方面，缔约双方取消了针对对方信用机构(credit institution)分支机构的限制性要求。1995年，德国与日本也签署了一项类似的协议。1996年，瑞士与列支敦士登签署了一项相互承认协议，旨在“以互惠为基础，确立合理的标准。使得总机构位于缔约一方的保险公司能够在另一缔约方境内设立机构并提供直接保险服务。”为此，该协议协调了保险公司的许可标准和业务经营规则、保护被保险人利益的特别规定、监管机构实施日常监管以及在保险公司丧失偿付能力或者违规经营的情况下采取法律措施等的规定；特别是，该协议要求跨境保险公司的母国承担以上各方面的监管责任。

相对而言，在区域贸易协定中建立相互承认安排的实践只在欧盟金融服务市场一体化进程中取得了突破，但却取得了极大的成功。为了建立单一金融服务市场，欧盟立法机构根据《欧共体条约》的有关规定，以欧洲法院的判例为基础，确立了相互承认原则。据此，各成员国共同作出承诺，以监管标准的最低限度协调为基础相互认可对方的许可和审慎监管标准，从而对跨境金融服务开放本国市场。同时，跨境金融服务适用母国的监管规则，相应的监管责任也由金融服务提供者的母国承担。通过一系列金融服务指令，欧盟立法机构不仅反复确认了相互承认原则，而且还明确规定了适用这一原则的金融机构、金融服务和监管事项等内容。目前，相互承认原则已经全面覆盖金融机构市场准入、持续经营和市场退出监管以及与审慎监管密切联系的消费者补偿责任制度等各个方面。

欧盟金融服务法推行相互承认原则的成功经验在于，充分利用了市场机制的作用，通过监管竞争推动各成员国金融监管标准的自发协调，从而建立一体化的区域性金融服务市场。一方面，在相互承认金融监管规则有效性的基础上推行母国控制模式，能够消除跨境金融服务的法律壁垒。按照这一模式，共同体金融机构在任何一个欧盟成员国提供跨境金融服务时，母国的监管规则是约束其跨境业务活动的惟一法律框架。于是，跨境金融服务的法律壁垒被彻底摧毁了。这必然有助于减轻跨境金融机构的监管负担。并堵塞监管漏洞。更重要的是，从长期来看，各国监管规则还会在市场机制的作用下自发地进行协调。在单一市场上，来自监管环境比较宽松的成员国的金融机构可以在监管标准比较严格的成员国境内提供为东道国法律所限制或者禁止的金融产品和服务，这使得外国金融机构在东道国市场上获得了竞争优势。为了提高本国金融业的竞争力，东道国必然会降低原有的监管标准，而竞争优势的丧失和来自本国金融机构的压力又会促使母国也采取同样的措施。其结果是促成了一种最有效率的监管制度，而这恰好与欧盟消除跨境金融服务壁垒、促进金融服务市场一体化的目标相吻合。另一方面，以金融监管标准的最低限度协调为前提实施相互承认原则，可以预防恶性的监管竞争并促进良性的监管竞争。监管竞争是一把“双刃剑”，无条件的相互承认很可能会导致各成员国监管标准的普遍下滑。为了防止这种恶性的监管竞争危及金融体系的安全和稳健以及维护消费者利益等最基本的政策目标，经最低限度协调的监管规则为监管竞争设定了“底线”。同时，为了增强社会公众对本国金融机构的信心，维护本国金融服务业的声誉，成员国往往会相继在某些方面采用比最低标准更为严格的监管规则，这也构成了各成员国监管规则自发协调的另一种表现形式。

除了上述欧盟金融服务相互承认安排外，已经向服务贸易理事会备案的其他区域贸易协定尽管均未涉及金融服务的相互承认，但也有一些动向值得关注。其中，《北美自由贸易协定》关于金融服务承认的规定与WTO金融服务法基本相同。但是，该协定生效以来，有关缔约方尚未建立任何关于金融服务的相互承认安排。另外，正在谈判中的《美洲自由贸易协定(草案)》也有允许缔约方建立金融服务相互承认的类似规定。在“跨大西洋经济伙伴安排”项下，欧盟和美国曾计划签署一项关于服务业相互承认的框架性协议，并以此来推动具体服务部门的相互承认安排。该计划搁浅后，双方又准备在保险服务方面签署一项独立的相互承认协议。但是，上述谈判并未取得实质性的成果。

总的来看，WTO成员方建立金融服务承认安排的实践在以下几个方面还不尽人意：首先，除了欧盟金融服务相互承认安排外，其他承认安排都是双边的，数量有限，开放性亦严重不足。其次，在建立承认安排的条件方面，上述相互承认安排的做法极不统一，欧盟金融服务相互承认安排是以各成员国金融监管标准的最低限度协调为条件的；瑞士与欧共体、瑞士与列支敦士登之间的相互承认协议虽然以金融监管标准的协调为条件，但均未采用最低限度协调的方法：德国与美国、德国与日本之间的相互承认协议并没有对双方的金融监管标准进行协调。再次，现有相互承认安排的适用范围不尽相同，瑞士与欧共体之间的相互承认协议只允许部分经协调的审慎措施适用相互承认，相互承认的适用范围小于协调的范围；欧盟金融服务相互承认安排、瑞士与列支敦士登之间的相互承认协议则要求所有经协调的审慎措施都适用相互承认。相互承认的适用范围与协调的范围是一致的。最后，欧盟金融服务相互承认安排始于上个世纪八十年代初，而其他四项相互承认协议中也只有一项是在WTO成立后签署的。从某种意义上讲，WTO金融服务法只是确认了承认制度的合法性，并没有为相互承认实践的丰富和发展营造良好的制度环境。可见，承认制度在消除非歧视性贸易壁垒、提升金融服务自由化水平方面尚未发挥应有的作用。因此，有学者认为，这一领域是“一片尚未完全开垦的沃土”。

三、承认制度的发展和完善

通过上述分析，我们不难看出，WTO金融服务法中的承认制度及其实践情况差强人意，与欧盟推行相互承认原则的成功经验相比，就更显得“有其形而无其实”了。研究表明，多边贸易自由化进程与区域经济一体化安排是相辅相成、相互促进的关系。因此，承认这种特殊形式的区域经济一体化安排理应在多边金融服务自由化进程中发挥更积极的作用。具体地讲，WTO金融服务法中的承认制度在以下两个方面还有待完善：首先，承认制度的实体规定过于宽泛，没有为鼓励监管竞争、促进金融监管规则的自发协调创造良好的制度基础。就承认的方式而言，承认的待遇可以单边地给予，也可以通过相互承认安排在双边或者复边的基础上给予，WTO金融服务法没有作出统一的要求。就承认的条件而言，WTO金融服务法并未规定承认必须以金融监管规则的协调为条件。在以协调为基础实施承认的情况下，对协调的具体方法也没有规定。在欧盟金融服务法中，承认是相互的，在多边的基础上以各成员国金融监管标准的最低限度协调为条件实施的。未经协调的领域不适用相互承认原则。这样，相互承认原则就能够在

抑制恶性的监管竞争、促进良性的监管竞争方面发挥独特的作用，这正是该原则的核心价值。

其次，承认制度的实施保障机制尚不完备，制约了金融服务承认实践的丰富和发展。虽然WTO金融服务法允许成员方之间建立承认安排，但此类安排仍游离于多边贸易体制之外，有关的相互承认协议并不属于WTO金融服务法的组成部分。因此，特定相互承认协议安排项下的义务有赖于缔约方的自觉履行，有关争议也只能通过政治途径或者缔约方约定的其他方式解决，不能诉诸WTO争端解决机构。在欧盟金融服务法中，相互承认对方成员国金融监管规则的有效性是各成员国的法定义务。由此引发的争议，欧洲委员会或者有关成员国可以依据《欧共体条约》的有关规定向欧洲法院提讼，后者作出的裁判在各成员国都能得到强制执行。

此外，我们还认为，在现有框架下，继续推广单边、双边的承认安排，或者建立多边相互承认安排的思路都无法促进金融服务承认实践的丰富和发展。首先，对其他国家金融监管标准的承认是一项技术性较强的工作，只有在充分对话和协商的基础上，承认方才能够对对方国家金融监管标准是否具有相当性作出准确的判断。况且。单方面给予承认待遇也不利于本国金融服务业的发展。因此。单边的承认在金融服务领域几乎是不可能的。其次，相互信任、互惠互利是相互承认安排得以存在的基础，但这种信任在双边相互承认安排中却很可能异化，导致双方是在“凭借信任进行贸易，而不是依靠比较优势进行贸易”。在这种情况下，与其说双边相互承认安排推动了金融服务自由化，还不如说它扭曲了金融服务贸易，承认制度的价值将荡然无存。最后，在多边金融服务自由化整体水平不高、歧视性限制措施尚未完全消除的情况下，照搬欧盟金融服务市场一体化的法律模式，急功近利地建立一种专门适用于非歧视性限制措施的多边相互承认安排也并不是一个现实的选择。

只有进一步提升承认制度在WTO金融服务法中的地位，增强相互承认安排的开放性和法律约束力，才能使承认制度在多边金融服务自由化进程中发挥更积极的作用。为此，可行的做法是由部分成员方在特定金融服务领域签署专项复边协议，对成员方之间建立和实施相互承认安排时涉及的重大实体和程序问题，如相互承认的前提条件、监管权限的划分、相互承认协议的加入程序等作出统一规定，并通过将有关争议纳入WTO争端解决机制的方式为该专项复边协议建立起有效的实施保障机制。在这一框架下，缔约方可以就特定金融服务领域中的相互承认安排展开后续谈判，并将谈判成果作为该复边协议的附件。这种以专项复边协议为基础，辅之以具体相互承认安排的模式意味着相互承认原则将成为该项复边协议的基本原则。

在WTO体制下，通过将相互承认原则复边化的方式来推动金融服务自由化的优越性是显而易见的。其一，在特定金融服务领域中，专项复边协议反映了一种较高的一体化水平，能够满足那些市场开放程度较高、监管标准大体相当的发达国家甚至部分发展中国家之间建立更高水平区域性金融服务自由化安排的愿望。其二，专项复边协议只对具体金融服务领域中建立相互承认安排的基础性问题作出统一规定，并不协调缔约方的金融监管规则，也不为其设定任何具体的义务，缔约方易于达成一致意见。再次，专项复边协议为各缔约方建立相互承认安排提供了一个规范化的框架，后续相互承认谈判的重点将集中于与监管标准有关的技术性问题，有助于提高谈判效率。其三，专项复边协议能够覆盖特定金融服务领域中所有的相互承认安排，有助于增强其开放性。在这一方面，GATS第7条对单独建立的承认安排已经有了明确的规定，但GATS第5条却没有对区域贸易协定中的相互承认安排作出类似的要求。有关成员方很可能会更多地将其对外建立的相互承认安排“隐藏”在区域贸易协定之中，从而规避了确保其开放性的义务。在这种情况下，非常有必要通过专项复边协议，对不同形式相互承认安排的开放性作出统一规定。其四，专项复边协议是在多边贸易体制中达成的，属于WTO金融服务法的组成部分。可以将作为其附件的具体相互承认安排也纳入到WTO金融服务法中，从而使WTO争端解决机制能够为该复边协议及其附件的有效实施提供保障。