关于X区农村集体经济发展情况的调研报告
关于X区农村集体经济发展情况的调研报告
习近平总书记指出：“推进中国式现代化，必须全面推进乡村振兴，解决好城乡区域发展不平衡问题。”党的XX大报告着眼乡村振兴，提出“发展新型农村集体经济”。农村集体经济具有经济发展和社会公平的双重功能，是推进农村共同富裕的重要路径。根据区人大常委会年度工作安排，结合大兴调查研究相关工作要求，立足X实际，听取了区农业农村委的专题工作汇报，实地走访了全区11个镇、2个街道，并赴X区专题学习集体经济运行管理的先进经验，深入开展专题调研，形成调研报告如下：
一、基本情况
2008年起，我区开始探索以镇级改革为重点、镇村二级同步推进、以“摸清家底、明晰产权、规范管理、发展壮大”为主要目标的农村集体经济组织产权制度改革。至2013年年底，在本市乃至全国率先以区为单位完成了镇村两级农村集体经济组织产权制度改革工作，改革取得了阶段性成果，摸清了家底、明晰了产权，14个涉农街镇成立了镇级集体经济联合社，107个村也同步成立了村级集体经济合作社，共量化集体资产X亿元，其中净资产X亿元，界定社员57.01万人，持有份额总计X万份。近年来，X始终把深化改革作为重要抓手，规范农村集体经济组织运行，强化集体资产监管，促进集体经济高质量发展，取得了较好的效果。截至2022年底，全区农村集体总资产达X亿元，净资产达X亿元，经营性固定资产达X亿元，分别比改革时增X％、X％、X％，增幅位居全市前列。
二、产权制度改革与成效
（一）探索创新经营管理模式。X实施了镇、村两级改革模式，即：城镇化地区、全面撤制村队的5个街镇，建立了一级所有的镇级联合社，村、队级集体资产由镇进行回购、货币化处置，实行“三级并一级”管理，全镇集体资产由联合社下属镇资产公司统一经营管理；其余9个镇，分别建立镇级联合社、村级合作社，实行了二级管理，推行村级经营性资产委托镇级联合社经营管理，充分发挥镇级的统筹优势。新建立的集体经济组织，健全了内部组织架构，建立了社员代表大会、理事会、监事会的“三会”制度，形成了所有权、决策权、经营权、监督权“四权”统一协调的经营管理和制衡新机制。近年来，区政府进一步推进“三级并一级”管理，相关镇逐步收购村级资产，截止目前，全区共14家镇级联合社，95家村级合作社。建立了农村集体经济组织按份额分红的长效制度，促进农民财产性收入提高。14个镇级联合社自2014年全面实现了分配，改革至今，全区已累计实现集体经济收益分配X亿元，共459万人次享受到了改革的红利，人均获得红利X元。
（二）形成“区区合作、品牌联动”模式。X区X镇与X集团共同探索，创新园区开发和发展的模式，激活低效存量工业用地，淘汰落后生产力，有效推进区域产业结构的优化和升级，进一步加快了产业集聚、产城融合，成功开创了“区区合作、品牌联动”的“X模式”。2006年X资产公司出资4000万元，持股40％与X（集团）投资公司联合出资组建XX高科技园区发展有限公司，原始X万股，目前市值约X亿元；2016年，为了扩大“区区合作，品牌联动”的成果，X镇党委、政府利用农村集体资产与X集团深度合作，以镇X资产公司（占比49％）与X（集团）投资公司组建XX高科技发展有限公司，主要建设开发G60科创云廊，区域转型发展后劲不断集聚。2022年6月，出资占比10％，投资X长三角G60科创集团，主要规划位于X片区1100亩，创建XX科技城的空间拓展和功能延伸。
（三）积极稳妥推进集体经营性建设用地入市试点。集体经营性建设用地入市试点工作的开展旨在推动城乡统一的建设用地市场建设，增强农村产业发展用地保障能力，增加农民土地财产收入，提升农村土地利用和治理水平。X区按照“把握正确方向、坚守改革底线、维护农民权益、坚持循序渐进、注重改革协调”的基本原则，成立了由区委书记任组长的区级领导小组，建立协调机构，编制试点方案，并对入市规则和配套文件开展研究，制定印发“1＋5”试点政策体系。其中：“1”是指《X市X区农村集体经营性建设用地入市管理办法》，明确由区政府建立区级协调机构，协调解决入市相关问题；“5”是指《集体经营性建设用地基准地价》等五个配套文件，明确了入市地价评估的价格依据、土地增值收益调节金征缴比例、操作途径和税收办法、入市地块初始登记后抵押贷款途径、集体土地民主决策机制和监管制度、入市集体收益的管理、使用和分配机制。增加了集体土地决策民主管理前置程序，实施统一口径评估、统一流程审批、统一市场交易、统一平台监管，实现了集体土地入市与国有土地出让的完全并轨。通过集体经营性建设用地入市，将存量集体建设用地盘活后优先在农村配置，为乡村振兴增添了动力。试点期间，X共出让31幅地块、1263.9亩土地，X亿土地出让金。X镇通过集体建设用地调整入市，通过集体经济组织与园区平台合资成立专业运营公司开发建设X开发区X科技园，实现了资产成倍增值，成为农民集体经济发展的标杆，为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台。集体经济组织的土地收益以资本金形式注入集体资产，不再以现金形式分配，以人均耕地和农龄确定农民份额，量化集体资产收益分配权，农民按份额获取年收益，使集体资产变成了“看得见，摸得着”的实际利益。目前已签订出让合同的入市地块，农民集体共获益X亿元，用于集体资产再经营，农户股份收益也相应提高。同时，通过集体土地权属调查、登记发证，完善村庄规划，夯实了农村土地管理基础。违法用地大幅减少，耕地得到更好保护，农村土地节约集约利用水平明显提升。
三、强化监督管理经验与成果
（一）健全农村集体资产监管制度。一是14个街镇全部成立了街镇农村集体资产监督管理委员会，并于2016年根据《X区关于加强街镇农村集体资产监督管理队伍建设的意见》下设办公室，与镇经济发展服务中心（街道社区综合保障办公室）合署办公，负责委员会的日常事务。二是X区先后出台了《X区农村集体资产管理暂行办法》《X区农村集体企业合同管理制度》《X区农村财务管理制度》等22个文件，各街镇因地制宜，相应配套实施细则，进一步规范农村集体资产经营管理。
（二）搭建集体资产数字化监管平台。一是2018年搭建了X区农村集体资产经营管理平台，并针对集体资产租赁合同不规范行为启动了预警整改机制，实现监管规范化、数字化、制度化。截至目前，累计录入37553份房屋及建设用地租赁合同、2695份农村土地经营权流转合同，预警整改率达97.59％，业务预警功能启动时的374份超过法定20年期限的房屋及建设用地租赁合同已清理339份，368份租赁价格低于指导价合同已全部清理，累计收回欠租X亿元；累计清理24份超过法定20年期限和165份租赁价格低于指导价的农村土地经营权流转合同，收回欠租X万元。“科技＋制度”的监管模式得到了区纪检部门的充分肯定。二是开展集体经济第三方审计监督。X自2018年起聘请第三方机构对全区所有镇级资产公司、村委会、村级经济合作社及下属实业公司开展审计监督，形成了“三年轮审”机制，并制定了审计问题整改销号工作制度。目前第一轮审计问题整改率97％，2023年，第二轮审计工作也将完成。同时为理清全区补偿费余额，专门制定了2021—2023年三年征地补偿费专项审计计划。目前，已完成12个街镇的专项审计，经审计确认土地补偿费X亿元，比街镇自报的X亿元增加X亿元，目前实际到账资金X亿元。
（三）规范新型农村集体经济组织运行。一是推进村级合作社与村委员分账管理，理清两者的事权和财权，截止2015年4月，所有合作社实现了独立核算。2015年、2021年两次加大了区级财政转移支付力度，目前全年补贴金额总计X万元（每村约250万元／年），比2015年X万元增111％。二是推进镇级联合社实体化运作，实现联合社的主体地位，2016年全区15家镇级资产公司将出资人变更为镇级联合社，联合社持股为99％，各镇级联合社在“三资”监管平台实现了独立核算，镇级收益分配从原来的资产公司列支改为了联合社列支。三是落实重大事项区镇两级备案管理。2017年起，对各街镇涉及农村集体资产处置、对外投资等重大事项落实区镇两级备案制度。目前各街镇累计共提交备案材料385项，区农业农村委先后对于存在违规风险的经营管理行为发出风险通知书和整改通知书共37份。各街镇先后清理违规对外担保27笔，涉及担保资金X亿元。四是针对集体单位银行账户多、开设随意性较大，存在有名无实（即账面显示存款账户但银行查无该账户）等乱象，2021年对集体单位在金融机构开设的所有银行账户进行详细排摸，明确各单位根据业务情况保留1—4个一般账户。目前全区集体单位经清理后余1100个银行账户（镇级594个、村级506个），平均每个单位保留3个账户。
四、面临的主要问题及建议
结合座谈、走访、专题学习等不同形式的走访调研，调研组认为，在目前的农村集体经济运行中还有以下问题普遍存在，需引起关注。
一是区域间差异有扩大趋势，相关政策法规的支撑度有待进一步加强。以全区最高的X镇为例，2022年度镇村两级集体经济收入3.15亿元是浦南最低镇的六倍，份额分配28元／份是浦南最低镇的9.3倍。
二是历史遗留问题较多，集体资产产权、价值有待进一步厘清。经过初步梳理排查，现有的集体资产确权工作进展受阻，X有近70％的属于无证，如不提供相关通道，集体资产会逐步损失。
三是集体资产的市场定位不够清晰，投资渠道有待进一步丰富。如目前的集体土地入市过程中，集体经济组织与社会企业一起竞标，就存在资质、实力等方面的悬殊差距，在市场竞争中处于绝对弱势。
四是集体经营性土地入市试点工作开展至今，受限于土地出让指导价，部分集体经济组织收益较少。以工业用地入市为例，根据相关文件规定，以60万元／亩的价格出让，土地所有的出让成本均由集体经济组织承担，浦南某镇已交易完成的三幅工业用地，集体经济组织收益有限。
五是经营和监管责任主体不够明确，根据2010年12月市农业农村委《关于贯彻落实《关于加强本市农村集体资金、资产、资源管理的若干意见》的实施办法》的规定，镇级集体经济组织理事长由镇党委书记兼任，村级集体经济组织理事长由村委会书记兼任，在实际管理体制机制有待进一步完善。
对此，调研组提出如下建议：
（一）优化顶层设计，提供更有利的政策体系。一要深化思想认识，高度重视农村集体经济在推动乡村振兴战略中的重要地位，发挥好农村集体经济在引领农民共同富裕和推进中国式现代化中的重要作用。二要积极推动解决集体资产发展过程中形成的历史遗留问题，探索如何盘活利用无证经营资产的有效路径和政策支撑，探索形成协商处理租赁期限超过法定20年的长期租赁合同、处置违规担保等情况的可行通道，切实保证集体资产安全。三要松绑制约农村集体经济发展的一系列政策，明确区分集体经济组织的市场主体与一般企业法人，给予一定金融政策支持和税收优惠，更好培育壮大集体经济。
（二）强化资源整合，推动更有序的健康发展。一要借鉴X区对集体资产分类管理的经验，通过跨街镇联合经营、成立投资共同体，提升集聚效能，建立浦北带动浦南发展机制，共同壮大全区农村集体资产。二要优化利益分配机制，加强农村集体经济的自身造血功能，探索建立农村集体经济收入补充农村养老的机制，不断拓宽强村富民渠道。三要与时俱进，优化农村集体经济组织管理层的人员设置和组织架构，不断健全农村集体经济组织内部治理机制，保障农村集体经济组织运行顺畅，实现民主管理、民主决策。
（三）提升投资平台，激发更有效的保值增值。一要倡导形成“依托国资、壮大集体、控制风险”的共识，继续探索“国企＋集体经济＋社会资本”合作发展有效形式，引进高端产业品牌，提高资产利用率，提升集体经济高质量发展实力。二要搭建区级乃至市级的集体资产运营平台，通过资源整合、优势互补，在信息资源共享、经营性资产的运营管理、提升改造等方面真正形成合力。三要出台具有吸引力的人才政策，吸引更多大学生、外出务工优秀人才等立足乡村振兴。同时，充分发挥本地能人、乡贤的作用，获取各方面的支持，切实为乡村振兴提供发展动能。
（四）完善入市政策，争取更丰厚的土地回报。一要扩大全域土地整治试点范围，高起点起草村庄规划，在确权的基础上整合原有集体土地，化零为整，整体开发利用，创设乡村振兴“产业园”，增强农村集体经济组织可持续造血能力。二要在区域的经济社会发展中，邀请集体经济参与开发，尤其是优质资产的累积过程，丰富集体经济运行模式，切实帮助集体经济组织发展壮大。三要在集体土地入市试点工作的基础上，继续优化试点中成本承担、土地限价、收益分配等方面政策，建议在土地出让金的分配比例上更大程度向集体经济组织倾斜，切实保障农民和集体经济组织利益。
（五）创新发展模式，实现更有为的共同富裕。一要开拓产业融合发展的集体经济项目，加快集体经济经营方式转型升级。做好一二三产业融合、农文旅融合发展大文章，因地制宜发展休闲农业、乡村旅游等新兴产业。二要充分发掘自身优势，向农产品高端加工业、农业服务业延伸，推动形成“一村一品牌，一镇一特色”，依靠产业振兴开辟广阔渠道，努力形成新的集体经济收入来源和增值机会。三要建立合理的评价体系，突破保值局限允许较为灵活的经营模式，打消经营者干事顾虑，真正参与到市场竞争中，探索推动资源向资产转变、资金向股金转化、农民向股民转换，全力促进集体经济不断壮大，激活乡村振兴新动能。