X县农村集体经济发展情况调研报告2
X县农村集体经济发展情况调研报告（2）
为了解我县集体经济发展现状，探索我县村级集体经济健康持续发展的有效路径，近期采取入村调查、座谈交流、实地查看等方式，深入了解村级集体经济发展现状，剖析村级集体经济发展中存在的问题，提出了壮大村级集体经济的意见建议。
一、发展主体基本情况
全县共有73个行政村，1个居民社区，2个农村社区。除1个居民社区外，其余75个村（社区）均成立了村扶贫互助合作社（以下简称村扶贫社）和村股份经济合作社（以下简称村股份社），作为全县各村集体经济发展的主体。
村扶贫社是我县于2016年8月根据发展需求，创新发展方式，在县市场监督管理局注册成立的农民专业合作社。主要职能是组织带领群众发展生产、带动产业实现规模经营、发展壮大集体经济、管理村级事务、乡村治理等。其成员资格按扶贫社章程取得，入社自愿，退社自由。现有资产主要包括经营性资产（明确投入到村扶贫社的产业发展资金以及形成的各类产业基地）、非经营性资产（融资形成的水、电、路、桥等资产）。
村股份社是我县2017年10月按照农村集体产权制度改革的统一要求，在县农业农村局注册登记，属于特别法人的村集体经济组织。主要职能是管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员。其成员需要通过农村集体成员界定办法确定，成员资格具有封闭性，不能随意退出。现有资产主要包括资源性资产（集体所有的山林、土地、荒滩、荒地等资源性资产）、经营性资产（明确投入到村股份社的发展壮大村集体经济项目资金、村委会集体积累）、非经营性资产（村委会办公场所和附属设施）。
根据农村产权制度改革相关法规和政策界定，村扶贫社与村股份社两者的性质不同，村股份社是中省认可的集体经济组织，村扶贫社是我县在脱贫攻坚期间推进行一个制度创新，其性质是农民专业合作组织，严格意义上不属于集体经济组织。目前我县先行成立的村扶贫社与后期通过农村集体产权制度改革成立的村股份社在职责上相近、职能上交叉、人员上重叠，各村将扶贫社作为村级集体经济发展的主体，而村股份社作用未能充分发挥。
二、村集体经济经营收入情况
目前我县村集体经济经营性收入主要包括四个方面：一是村扶贫社实施的代建制项目收益；二是村扶贫社的各类产业经营收益、食用菌基地大棚及设备的租赁费；三是村扶贫社、股份社入股分红收益；四是经营性资产承包所得收益。
2022年，全县75个村（社区）集体经济总收入达到1242.07万元，较上年911.13万元净增330.94万元，增长36.32％。其中10－30万元的村69个、30－50万元的村5个，50万元以上的村1个，实现了村集体经济年收入全部达到10万元以上的目标。村集体经济为群众分红314.63万元。
三、存在的主要问题
（一）集体经济组织体制不顺、机制不全
1．“两社”关系未理顺。按照农村集体产权制度改革要求，村股份社应作为集体经济发展的主体来运营管理集体资产，但目前我县各村集体资产大部分均由扶贫社管理运营，各村将扶贫社作为统揽村级集体经济发展和管理村级事务的主体，股份社作为村集体经济发展的主体地位未突显，且扶贫社、股份社均有各自章程、制度，财务独立核算，加大了运行成本，降低了管理效率。
2．奖励激励不到位。一是产业奖补政策不完善。现行奖励办法围绕“四养一林一旅游”，资金大部分集中在食用菌产业，忽略了对主动发展其他产业的扶持；现有的奖补政策多趋向于脱困户，对村集体、产业大户或非贫农奖补力度不够。二是干部激励机制落实不到位。县委组织部印发了《关于奖励村（社区）干部发展壮大集体经济的实施办法（试行）》（X〔2021〕X号），但各镇未进一步研究制定细化方案，或制定的方案目标不明确，奖励标准不具体，村干部对奖励落实信心不足，政策激励效果暂未显现，且容错纠错机制作用发挥不够，对基层干部束缚多，压责问责多，村干部积极性没有得到有效调动。
3．各级合力未形成。在理清发展思路上，帮扶部门及各镇未能因村施策、精准定位，积极帮助各村摸清资源优势，理清发展思路、制定切实可行的发展计划，没有主动把发展集体经济的责任扛实、扛牢。在项目谋划、申报上，行业部门和各镇、村协作不够，村上谋划项目不专业、镇上使用政策不精准，行业部门了解实际不深入，不能将各村的实际需求精准对接国家政策，导致申报项目数量少、质量低，获取财政资金支持少。
（二）集体经济发展理念落后，人才匮乏
1．村干部能力不足。一是思想解放不够。村干部观念落后，思维僵化、创新不足。大多数村干部对本村优势把握不准，对如何发展集体经济思考不足、办法不多、眼界不宽、思路不清。在投资方向上局限于传统种养殖产业，在股份投资、购置固定资产等投资方式上创新思考不足，选择发展项目上无法因地制宜、因村施策，盲目跟风。二是管理者自身能力水平有限。不懂经营管理，对如何增加集体经济收入没有金点子、好办法。三是缺乏担当作为。部分村干部求稳怕变，认为搞产业有风险，经营好了大家分钱，亏损了要挨骂，出力不讨好，实干精神不足。
2．发展人才缺失。一是专业人才匮乏。第七次人口普查结果显示，全县流失人口8075人，约占户籍人口数的20％，农村年富力强、有头脑、懂技术的人才外流严重，特别是偏远村表现更为明显。二是能人带头引领不足。村集体对本村的能人大户在项目、技术、服务等方面扶持帮助不够，能人大户在自身产业发展过程中对集体依赖度低，对集体经济认同度不高，不能充分发挥示范带动作用。
（三）集体经济运营水平不高，管理不规范
1．运营水平不高。一是资产收益率低。政府投入大量资金建成的食用菌大棚、冷库等设施设备以较低的价格租赁给农户发展食用菌产业，年收益仅占总投资的2％左右，不及年均折旧率的十分之一。二是收益来源单一，盈利后劲不足。根据统计，目前我县村集体经济收入主要来源于代建制项目盈利、产业设施租金，缺少可持续盈利项目。随着代建制项目逐年减少，生产设施设备折旧报废，村集体经济收入必将呈现逐年下降趋势。三是产业同质化严重。目前，全县各村的产业主要集中在食用菌栽培、中蜂养殖、中药材种植等领域，产业类型高度重叠，在产业的选择上未能突出各村优势、走差异化发展的道路。
2．管理不规范。一是资金管理不规范。在财务管理方面，各镇聘请的财务公司执行会计制度不统一，导致部分扶贫社账务混乱，不能真实反映经营状况。在财务公开方面，村级财务民主监督和审计制度不健全，党务、村务、财务公开不及时不透明，群众及村务监督委员会的监督职能未得到充分发挥。二是资产管理不规范。部分村在资产管理上存在账实不符的现象，报废资产不按规定执行，无法准确核算资产情况。
四、意见建议
（一）理顺体制，健全机制
1．理顺“两社”关系，明确集体经济发展主体。明确股份社村集体经济发展的主体地位。将现有扶贫社中属于集体的资产全部划转至股份社，其承担公益服务职能全部交由村委会，明确股份社作为集体资产管理者与经营者的主体地位，股份社可将资产经营权交由扶贫社运营，与社会资本进行合作经营、参股经营或出租集体资产（资源），扶贫社作为股份社的经营实体，独立运营，单独核算，自负盈亏。
2．健全激励机制，提供制度保障。一是完善产业奖励政策。修订现行产业奖补办法，扩大奖补范围，除“四养一林一旅游”外，可将各村自主发展的规模不大，但群众自主发展积极性高的其他产业（如：天麻、黄精等中药材种植，大棚果蔬种植，林麝养殖等）纳入奖补范围，不断发展新兴产业，走差异化、多元化的发展道路。二是坚持干部正向激励，落实容错纠错机制。各镇（街道）应参照《奖励村（社区）干部发展壮大集体经济实施办法（试行）》制定细化方案，进一步明确奖励标准及格次，适当放宽奖励准入条件，扩大奖励范围，将村集体收益增长与村干部奖励标准挂钩，村集体收益增长多的村干部个人奖励也高，以奖励刺激村干部发展集体经济的主动性，确保奖励办法落地见效。同时，应参照县级容错纠错实施办法细化镇级实施方案，制定村集体经济发展中相应的容错纠错条款，给予村干部干事创业的充分信任，解除村干部的后顾之忧。
3．多方联动形成合力。一是完善考核体系。将村集体经济发展指标纳入镇（街道）、行业部门及帮扶单位的目标责任考核，提高村级集体经济发展成效在目标责任制考核中占比，以目标责任考核为导向，将各部门指导集体经济发展的责任压实扛牢。二是统筹多方力量。成立以农业农村、发改、财政、林业、水利、自然资源等相关行业部门为成员单位的村集体经济工作领导小组，制定《村集体经济发展三年行动计划分步走实施细则》，确定年度重点发展村目录，进一步明晰各村发展重点任务和发展目标，统筹各部门（单位）力量，整合项目谋划及资金的使用，按照分类施策、重点突出的原则，有序、精准地由强到弱扶持村集体经济发展，逐步形成强村带弱村的格局，实现共同壮大村集体经济的目标。
（二）强化人才队伍建设，夯实发展根基
1．加强村干部能力建设。一是建议设立“集体经济发展人才库”。人才库由相关专家学者、能人大户、企业家等组成，人才库的专家根据各村集体经济发展的需要对相关村集体经济发展进行有针对性地指导帮扶，帮助各村开阔眼界、理清思路、创新方法，不断增强村干部发展集体经济的能力和水平。二是建立村干部学历提升专项基金。建议县财政对于参加国民教育学历提升的在职村干部给予一定的补助，鼓励村干部再学习、再提升。三是精准开展培训。制定《村干部集体经济发展培训计划》，计划应按照各村集体经济发展的特点和路径，分类按需定期培训。培训的重点应集中在项目谋划、集体资产的运营、管理、市场经济理念等方面。通过集中培训、专题培训、现场观摩等方式，进一步拓宽村干部发展思路，提升引领发展能力。四是拓宽村干部选拔渠道。采取内部选拔、外部引进、机关下派等多种途径，重点将大学毕业生、乡村企业骨干、外出经商返乡的优秀人员列入村干部重点后备对象，不断拓宽村干部选拔渠道，增强村干部综合素质。
2．培养发展人才。一是引入专业人才。建立农村集体经济职业经理人制度。研究制定《集体经济职业经理人制度操作指引》，确定科学合理的薪酬绩效考核方案、权责清单。按照市场化招募、合同化管理，引进农村职业经理人。选择集体经济发展较好、有一定资产规模的村先行试点，逐步推广，用懂市场、会经营、能干事的专业型人才助力集体经济健康持续发展。县镇两级也可根据需要整合各自区域内优质资产进行打包后对外招商引资或引入专业化运营团队进行管理，进一步提升集体经济的管理效率和经济效益。二是培养强村富民带头人。要用足用活相关产业政策，加大对产业带头人的支持和培养力度，采取项目支持、资金扶持、投资入股、合作经营等方式不断扩大与产业大户的合作途径。制定《X县能人大户（乡贤）参与集体经济发展管理办法》，明确能人大户参与集体经济发展的路径，规范村集体与能人大户的合作方式，充分调动能人大户参与集体经济发展积极性。大力提升群众对集体经济的认同感，将他们个体的发展与集体的发展紧密融合，使之同发展同受益。
（三）规范“三资”管理，提升收益水平
1．提升运营水平。一是严格审定投资项目。镇村两级要发挥“四议两公开”等制度的作用，在村集体经济参与投资等重大决策上，要充分讨论，坚决杜绝不经市场调研和酝酿讨论，由个人拍板决策的投资项目。要对各村发展项目投资实行备案制，全程指导、监督，同时设定集体资金投资红线，年回报率低于6％的项目，财政资金不得支持。二是整合优质资源，处置不良资产。对一些利用率不高的资源进行整合，提高其使用率，对部分村闲置的养殖场或者空置房屋，可交由其他运行好的村来共同开发经营；产业经营水平高、效益好的村，可横向整合其他村同类型产业，成立联合社，走抱团发展的路子；采取对外拍卖、竞价租赁的方式对现有收益率低，维护成本高的资产进行处置，避免集体资产背上沉重债务，陷入恶性循环。三是牢固树立市场经济思维。在集体经济运营管理上要进一步解放思想，牢固树立市场经济思维，“法无禁止即可为”，只要是有利于集体经济良性增长，有利于带动村民增收致富的产业和经营模式，都可以大胆探索，鼓励村集体资金跨村、跨镇、跨县择优选取投资经营主体，创新村级集体经济发展新模式，探索股权投资、出租经济、购置固定资产等投资方式，实现集体经济保值增值。四是用好“两山公司”平台，盘活资产。县镇两级要指导各村盘活存量闲置经营性资产，让闲置山林、土地、宅基地和闲置住宅通过确权后能有效利用，以转包、出租、转让、股份合作等形式，将分散的资源流转到“两山公司”，统一收储、统一管控、统一开发，进行规模化整合、包装，精准推向市场招商对接，开辟农村集体经济发展新路径。五是以代建制项目为抓手，助力集体经济发展。要继续抓好代建制项目的实施，为稳定壮大集体经济积累提供有效支撑。建议按照《X县发展壮大新型村级集体经济三年行动计划》的要求，将各村集体经济增长目标进一步分解到村，具体到年度。按照重点突出、分类有序的原则，将代建制项目下到各村。涉农整合资金中代建制项目资金占比应不低于30％。
2．加强“三资”管理。一是抓好财务管理人员队伍建设。确保镇（街道）村财务人员专人专岗专业化，特别是村一级报账员要保持相对稳定，兼职村财报账员可以适当领取一定报酬，相邻的村可以采取共同聘用的方式，提高村财报账员收入。进一步健全《村级财务管理制度》，统一全县村级会计制度，建立规范的村财体系；同时开展多形式多层次培训，做到镇、村培训全覆盖，提高镇村财务人员的业务素质。二是建立完善定期清查审计制度。每半年重点清查核实集体经济组织所有的各种资源以及资产、负债和所有者权益，做到账实、账款相符；建立完善资金、资产管理制度，所有集体资产必须进行登记造册，对外公示，镇村两级各留一份。县农业农村局要做好对村级集体资金的使用和财务预决算的定期审计工作，对集体资产资源运营进行专项审计，对农民群众反映强烈的农村集体“三资”管理问题进行重点审计；做好村干部任期责任和离任审计，对村干部任期内集体财务收支、资产资源的管理和使用、项目工程建设、债权债务等进行全面审计。三是加强集体资产交易平台和集体资产管理系统建设。充分利用全国农村集体资产监管平台和农村集体资产交易流转平台，把集体所有“三资”的情况纳入系统进行管理，资产交易、出租、承包经营等都进入交易平台，实现管理信息化、产权明晰化、监督多元化、运行阳光化、效益最大化，形成在线管理集体资产的新型监管模式，防止集体资产变相流失。
（四）创新发展模式，拓宽发展路径
根据各村集体经济区位优势和市场经济规律，结合各村人才积累成果和资产资源基础，按照“集体所有、股权量化、统一经营、规范运行、利益共享”的发展思路，坚持因地制宜、统筹兼顾、改革创新、可持续发展，从“资产经营、资源开发、旅游开发、联合经营、产业带动、服务创收”六个方面积极探索创新发展路径，推行“联村共建、以镇带村”发展模式，推动村级集体经济多渠道、多类型、多元化发展。