关于推动消防行政执法“镇街赋权”落地见效的调研报告

2022年1月我省成为“大综合一体化”行政执法改革国家试点省，全省各级消防执法队伍也在积极推进“大综合一体化”消防行政执法改革。现结合本单位推进此项工作中的实践经验认真分析思考，相关情况汇报如下：

一、乡镇街道消防赋权执法的内涵

（一）含义。消防赋权执法，是指消防救援机构把自身的部分执法事权切割、划转，交由本辖区内的乡镇街道行使，消防救援机构不再具有被划转的执法事权。与赋权执法相关的概念有职权执法、授权执法、委托执法和执法划转等，其中职权执法、授权执法、赋权执法、执法划转等特征基本相同，与委托执法有较大区别。消防救援机构不是地方政府组成部门，接受双重管理，虽然在内部事务管理上以垂直管理为主，但不同于国税、海关等中央垂管机构，消防救援的行政执法权属于地方事权，所以可以依据《中华人民共和国行政处罚法》由当地省级政府决定由综合行政执法部门或者乡镇（街道）人民政府（办事处）集中行使部分消防执法权。

（二）特点。与执法划转相比，是针对不同划转对象的不同叫法，行政部门划转给其他行政部门叫划转，划转给乡镇街道叫赋权，均是把一个单位的执法事权切割、划转，交由另一个单位行使，原单位不再具有被划转的执法事权。叫划转，是因为行政部门本身具有执法权，只是县级政府执法管理事项在内部部门间的调整；叫赋权，是因为乡镇街道原本没有执法权，是通过法律规定和政府文件赋予了乡镇街道执法权。与授权执法相比，授权执法只能由法律法规授予，必须在法律法规中明文规定，且授权执法一般授权于非行政机关。与职权执法相比，执法权不是来源于国家行政部门的“三定”方案的职权法定，而是根据法律和政府规定在行政机关之间进行的执法职权调整。形式等同于划转，而不是共享，被划转部门和承接划转的乡镇街道在执法关系上是平级关系，不是上下级关系。

（三）与委托执法的区别。设立依据不同。赋权执法依据的是《中华人民共和国行政处罚法》第18条第二款和第24条第一款；委托执法依据的是《中华人民共和国行政处罚法》第20条第一款。执法名义不同。赋权执法是以被赋权的行政机关的名义作出执法决定，承担相应法律责任；委托执法是受委托组织以委托行政机关名义作出行政处罚决定，由委托行政机关承担相应法律责任。执法权限不同。赋权执法可以同时赋予行政处罚权及与之相关的行政强制权、行政检查权。赋权执法后，赋权部门不再具有所划转事项的执法权，由被赋权单位承担。委托执法不得委托行政强制权，因为《中华人民共和国行政强制法》规定行政强制权不得委托。委托执法后，委托机关的执法权限范围不受影响，受托组织可以依据委托事项开展相应的执法。执法程序不同。赋权执法由被赋权单位以自己名义独立执法，一般使用自己的执法程序、执法文书，执法审批流程也独立完成；委托执法一般使用委托机关的执法流程和法律文书，且执法流程中受委托组织需要以委托机关名义作出执法决定，一般需要委托机关审核并盖章。

（四）意义。消防赋权执法，是对基层消防行政执法的体制重构、流程再造、多跨协同，是一场系统性、整体性、重构性的集成变革，涉及面广、关注度高、政策性强。消防救援执法融入全省整体推进的行政执法改革，对高水平推进治理现代化具有重要意义。是充分拓展基层消防执法力量，延伸消防管理触角，促进乡镇街道消防管理权责一致的重要途径。

二、当前乡镇街道消防赋权执法的运行情况

根据《省人民政府办公厅关于推进乡镇（街道）综合行政执法工作的通知》，各县级政府可以根据实际情况在文件的目录内决定赋权执法事项，2022年可以赋权乡镇街道的消防执法事项有14项。目前，全市各县级政府赋权乡镇街道开展消防执法进度不一，放权有多有少，覆盖乡镇街道情况也是各不相同。以龙泉市为例，对全市10个重点镇街道赋权12项消防执法事项，基本符合龙泉实际，也有利于推动乡镇一级的消防执法全面落地，切实缓解基层消防监管力量弱化和乡镇街道消防管理权责不对等问题。但是，在制度运行和发挥效用上并不尽如人意。从2021年开始开展乡镇街道消防赋权执法以来，全市乡镇街道仅办理过3起消防行政处罚。其中有执法证件更换、执法系统设置等配套机制问题，更多的是镇街道执法人员对办理消防执法的积极性不高。另外，龙泉市还有9个乡镇人口少、单位少，没有成立乡镇综合执法队，也没有赋权执法，尚未做到全覆盖。已经开展赋权执法的10个镇街道综合执法队基本是以综合执法局原设在相关镇街道的执法中队为主体，原执法事项和辐射的周边乡镇基本不变，但对其他部门赋权的执法事项只能在本镇街道辖区内以镇（街道）人民政府（办事处）名义执法。

三、赋权执法现状与存在的主要问题

（一）执法积极性不高。当前虽然已经赋权乡镇街道部分消防行政处罚权，但尚未形成科学合理的执法考评机制，对乡镇来说，可能存在“做多做少一个样”“做得多错的多”等情形。而且，龙泉市乡镇一级火灾事故相对较少，火灾事故追责案例不多，执法数量与火灾形势的关联性不是很明显，对消防工作侥幸心理较重，所以乡镇街道很多执法人员不愿意主动开展消防执法。在乡镇一级，单位场所较少，熟人多，开展消防执法的人情干扰多，特别是很多执法人员同时兼职驻村人员，开展其他很多乡镇工作也需要和群众提前沟通好感情，不愿意得罪人。

（二）执法能力不足。很多乡镇街道虽然挂牌成立了综合执法队，但目前多数处于相关部门执法人员拼凑整合阶段，尚未有机结合，很多执法人员只擅长做自己原来负责的行业执法，对其他行业的执法不熟悉、不会做，这些执法人员的特点是专而不全，从“专科医生”转变为“全科医生”需要磨合培养。

（三）执法力量不强。通过消防赋权执法，龙泉市4个街道承担了386项行政处罚事项，6个镇承担了255项行政处罚权，涉及消防的事项均为12项。很多部门是只划转执法权力事项，不划转执法人员，事项涉及涵盖社会方方面面，力量仍显不足。特别是消防救援队伍本身执法人员偏少，没有人员划转到乡镇街道综合执法队伍，只能不定期派驻指导，所以乡镇街道综合执法队伍开展消防执法也只能从零开始，业务基础薄弱。

（四）执法程序繁琐。目前龙泉市乡镇街道综合执法队基本沿用综合行政执法的执法程序和文书格式，对违法事实的调查要求相对较高，使用的法律文书采用陈述式，不如填充式简单易操作，因此消防办案效率不如消防救援机构高。实际上多数消防违法行为比较容易认定，涉及裁量的情节也直观明了，具备简化执法程序的条件。另外，同一个单位涉及的不同违法行为在消防执法权力事项划转后，会出现对一个单位的一次检查发现的消防问题可能需要消防救援机构和属地乡镇街道分别处罚，办案繁琐、效率低下。

（五）执法界限不清。当前消防赋权执法是对违法行为进行分割划转，与消防监管层次存在交叉，界限不易分清。特别是现在对乡镇街道只划转相应的消防行政处罚权，未划转对应的行政强制权，对部分执法办案十分不方便。比如原来发现单位消防设施瘫痪，临时查封和行政处罚一并由消防救援大队办理，现在临时查封由消防救援大队办理后还需要把行政处罚移送属地乡镇街道办理。消防执法权力事项划转和社会单位场所分级监管的划分标准不匹配，造成消防监管出现交叉错乱的情形。

四、乡镇街道消防赋权执法改进措施

（一）健全完善机制。推行线索移交制度。打破人情干扰，先从“要我做”开始，由消安委办或者消防救援大队派出人员巡查，移交执法线索，促进乡镇街道多办案，逐步熟练办案技能和业务技能，形成消防执法常态化，逐步实现“我要办”。建立完善消防业务培训机制。通过理论授课、现场教学、跟班作业、联合办案等多种形式开展消防办案业务培训，相对固定乡镇街道综合执法队中的消防执法人员，作为骨干培养，以骨干带动全员。推行办案指导员制度。对各乡镇街道分片包干，明确专人定期帮扶指导，解决疑难问题，提升消防业务水平，定期派驻执法文员参与执法。推行双向执法委托制度。解决一次检查多头执法的问题。一个单位的一次消防检查发现的问题由一个执法主体统一办理，一并办案。即消防救援大队对已划转执法事项以乡镇街道名义与未划转事项一并调查，一并处理。反之乡镇街道亦如此。优化执法办案程序。依据现有的执法程序要求，积极探索提升执法效能的方式。可以引入快速办理程序，用活简易程序。积极依托掌上执法，系统直接生成并打印文书等信息化手段提升办案效率。完善案件移送程序，明确移送的期限、要求、材料等。

（二）明确监管职责。根据《省综合行政执法条例》，消防救援大队划转部分行政处罚权后，并不免除这些行政处罚权对应的行政检查权和职责，这里会涉及大量的线索移送或者委托处罚办案。消防执法和其他部门执法不同，《省消防条例》已经明确了乡镇街道具有消防检查权，而不是巡查权。所以消防执法权力事项划转后不存在各管一段（比如城市管理事项划转后，住建部门管监督检查，综合行政执法部门管行政处罚），也不存在各管一块（即消防救援大队和乡镇街道均只管具有行政处罚权的消防检查），也不存在各管一层（即消防救援大队只管重点单位，乡镇街道管其他单位），而是消防救援大队和乡镇街道均开展全覆盖全面的消防检查，只是各有侧重。消防救援大队以管理重点单位为主，也要抽查一定比例的一般单位。乡镇街道管理九小场所为主，也要定期抽查辖区内的重点单位。

（三）加强统筹协调。加强制度制定前的调研。消防赋权执法前要做好充分调研，要在基层乡镇街道综合执法队能够承接的情况下划转，一般应设置3个月左右的过渡期，即过渡期内消防救援大队和乡镇街道均可承办案件，不要一刀切，避免因为一些没考虑到的细节造成出现执法真空。常态监管与专项整治相结合。乡镇街道要相对固定2名以上消防执法人员开展常态监管，也要结合重点时段，集中人员开展消防检查和执法。动态调整执法目录要慎重。执法权力事项清单调整时要保持相对稳定，结合实际需要调整目录。要构建权责统一的行政执法职责体系，全面梳理、科学编制执法目录，理顺监管和执法的关系，持续抓好执法目录动态管理和完善，要将居住出租房、电动车、消防车道、占用通道等点多面广、群众关注多、易发生小火亡人的常见火灾隐患点划转乡镇街道管理。理顺乡镇街道消防执法力量。要厘清综合执法队和乡镇级消安委、消防工作站、村网格员等组织的关系。综合执法队只是一支综合执法力量，主要代表乡镇街道开展行政处罚，并不能包揽辖区内的所有消防工作。乡镇街道的整体消防工作谋划与任务分配督导、基础消防设施建设、民生实事、消防宣传、日常巡查等仍然需要消安委、工作站、网格员等落实。推进乡镇一级消防管理的权责统一。乡镇一级是消防管理的第一线，要继续完善乡镇街道火灾隐患三级督改机制，即网格员、村社区和乡镇街道督促执法等三个层次的督改，消防执法赋权乡镇街道为乡镇一级强制督改火灾隐患提供了法制保障。

（四）科学评价考核。强化执法考评。将执法质效纳入考核，结合当地业态情况、火灾形势、平安考核扣分情况明确一定的执法指导基数，通过执法打击促进宣传警示，提升安全意识。完善改革评价体系。赋予基层对下放事项的评价权，推动“睡眠事项”及时退出，对不合理职责进行调整，实现所有消防执法主体和执法人员“全面画像”，让每一次消防执法都成为法治公开课，推动全社会知法守法、依法办事。明确考评责任。对发生较大或者有影响火灾的乡镇街道开展责任倒查，评价执法工作情况，纳入责任追究依据。用好平安考核、除险保安等平台强化事前追责，将上级通报问题与执法力度精度结合起来。强化正向激励。对执法工作突出乡镇街道予以年度考核加分并纳入年度消防工作先进单位评选，以消安委名义评选乡镇街道消防执法之星并纳入年度消防工作先进个人评选，以此提升乡镇街道和个体办案人员积极性。