商事制度改革方案【汇集4篇】
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工商管理经济体制改革【第一篇】
关键词：完善；工商行政管理；经济体制；改革
当前，世界经济一体化趋势日益加深，全球化深入发展，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。国务院也明确了加快政府职能转变，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的目标任务。这些都对工商行政管理体制改革工作提出了新的更高要求，而准确把握当前形势，充分认识规范市场主体、规范自身行为对促进经济社会发展的具有重要意义。
改革开放以来，我国实行了以市场化为基本取向的经济体制改革，工商行政管理体制变迁也深刻体现了由计划到市场的变革和转轨，并成为整个经济体制和行政管理体制改革的缩影。如今，改革开放二十多年来，工商行政管理体制发生了巨大的变化，总体上呈现出与整体经济体制由计划到市场转轨相适应的基本取向，也推动着整个市场经济体制改革的步伐。
一、我国工商行政管理中经济体制概述
工商行政管理中经济体制是指政府为了维护市场秩序，运用法律和行政的手段，对市场经营主体及其市场竞争行为进行监督管理的运行方式和规则体系。工商行政管理体制的改革与完善，实质上是整个社会主义市场经济体制改革中的一个重要组成部分，是在体制转轨背景和面向社会主义市场化取向改革下正确处理政府与市场关系特别是政府对市场微观管理职能的重要内容。
在本文中对工商行政管理体制的概念界定与许多工商行政管理学教科书中的定义是有所不同的。在专门的工商行政管理书籍上，有些涉及到了工商行政管理体制的专题，但他们只将工商行政管理体制及其改革限定在工商行政管理组织体系和上下级条块管理的机构设置等方面上。如王正卫认为，“工商行政管理体制，是指工商行政管理机关的领导体制，也就是各级工商行政管理机关隶属于谁领导的组织形式和管理制度的总称”①；许光建认为，“工商行政管理体制，是指工商行政管理机关的组织结构形式和工作制度。其核心是机构设置、上下级权责划分和领导体制”②。如果仅从工商行政管理组织机构设置和条块之间权限划分上去界定工商行政管理体制的内涵未免失于狭隘，使之单纯成为工商部门行政内部组织的事，而不能反映出工商行政管理部门作为政府规制监管市场的本质特征及其职能。事实上，所谓工商行政管理体制本身是市场经济体制的重要组成部分，也是政府体制的重要组成部分。在笔者看来，应从整体体制改革的重要组成部分来认识工商行政管理体制，因此在本文中笔者坚持自己的定义与内涵。
作为政府对市场的监督管理的运行方式和规则体系，工商行政管理中的经济体制显然具有丰富的内涵和广泛的范围，包括了政府工商行政职能中对市场主体进出秩序、市场竞争秩序和市场交易秩序等方面的运行方式和规则体系。工商行政管理体制的改革与完善作为市场经济整体体制改革中的一个重要组成部分，毕竟需要具体化体现为部门管理中的具体制度的改革和完善上。因此工商行政管理体制及其改革实际上是多方面具体机制及其改革的集合。从不同角度看可能有不同的分类，但从市场秩序和日常监管活动看，其中市场进入机制、市场退出机制、市场竞争中反不正当竞争机制则是工商行政管理体制各具体机制的重点，也是本论文拟详细论述的内容。本章拟从工商行政管理运行方式和规则体系一般层面阐述工商行政管理中经济体制及其改革。
二、我国工商行政管理经济体制改革的问题分析
迄今为止，我国市场经济体制改革己经取得了很大成就，市场在资源配置中的基础地位已经初步确立，但市场经济改革发展远未完善，转轨过程中的种种矛盾问题仍很突出。我国工商行政管理体制作为市场经济体制改革的一部分，也远未完善。近年来，在市场化进程过程中，随着经济全球化和信息化时代的来临，也对工商行政管理体制改革提出许多新的要求，与之相对照，我国工商行政管理体制及其改革发展仍存在许多问题，主要表现在：
(一)政府职能转变不到位造成竞争秩序混乱
工商行政管理作为政府对市场的规制和监管，职责在于培育发展统一市场体系、维护公平竞争，即作为市场竞争和交易的“裁判员”角色。在体制转轨背景下，由于长期以来工商部门是培育市场和推动市场发展的力量，工商部门不仅是市场管理的主体之一，也是市场培育和建设的主体之一，这符合我国特殊国情，这种体制推动了和加速了市场建设，维护了市场秩序，促进了市场体系的建立，但随着市场经济体制的建立，现行市场管理体制的弊端日益突出。主要表现在：1、工商部门管理市场行为错位。在转轨过程中工商既是市场体系的培育者，又是市场管理者，还间或参与市场经营，工商部门三种行为纠缠在一起，必然导致市场管理行为方式的错位。由于从部门利益出发，一定程度上促进了地方保护主义而造成了资源和市场的分割，资源配置不合理，造成了行业垄断，这些都人为制造着垄断和不公平竞争。2、由于参与培育市场，也给不正之风，权钱交易留下空隙，一些政府官员腐败，。3、职能转换滞后，许多不该管的又不放手，许多该管的又没管，工商部门间接管理手段薄弱，市场管理方面反而倒退，精力为主放在集贸市场经营上，部门基层建设严重滞后，管理制度出现混乱，不得不依赖专营，限价等行政手段来被动管理。以上问题使得市场竞争秩序紊乱，政府行为、部门行为乃至官员个人行为不规范的背后是市场经济体制改革乃至政治体制改革的深层问题，也影响了工商行政管理体制改革的深入。
(二)在市场准入机制上仍存在众多体制和人为障碍
从市场准入上看，尽管从国家大政策上看，一直强调不同经济成分一视同仁、平等对待，但在现实中市场准入仍存在不少障碍。近几年来在一些基础设施领域对民营企业虽有所放松但障碍也尚未完全破除，同时对一些获利机会多的行业则一直是壁垒森严的。由此使得一方面发展社会主义市场经济要求多种市场主体进入市场，另一方面，不少要进入市场的主体的条件及其行为又不符合要求。
(三)工商行政管理法制不健全、执法环境较差
工商行政管理现行法律体系主要以《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》为主，加以《公司法》、《合同法》、《商标法》等为执法依据。但现存的问题仍很突出，主要有：1、尽管涉及工商行政管理的法律法规多达几十部，但至今没有一部作为“组织法”的《市场监督管理法》或作为主体法的《工商行政管理法》来对工商部门进行法律上的定位，由此对工商行政执法的权威性和管理职能的发挥带来影响。2、不能适应新兴市场的变化。如《经济人法》、《期货市场法》、《反暴利法》等尚未付诸，而维护公平竞争市场秩序的《反垄断法》也是空白而只能通过《反不正当竞争法》来辅助调节。3、一些法规明显落后于改革实践。如，《投机倒把行政处罚暂行条例》、《城乡集贸市场管理办法》等都带有明显的计划经济色彩，而《个体工商户暂行条例》、《私营企业暂行条例》等法律规定“暂行”了十几年，如今还在“暂行”。
同时还存在的问题是，工商行政管理的行政执法环境较差。如当前一个突出难点是，一些地方政府法制部门与工商部门争复议管辖权，随意撤销工商行政部门行政处罚案件的复议行为的事件时时发生，加上现有某些法规并不够明确具体，由此严重削弱了工商行政管理的执法力度，使得执法难严。
(四)工商行政管理职能被分割，权威性不足
工商行政管理部门尽管是作为国家综合性经济监管和行政执法机构，负有对各类市场主体、市场客体、市场行为和秩序的全面性规制或监管职责。但在此之外也存在众多的负有专业性监管职能的监管和执法部门，如物价、质检、卫生、商检等部门。各机构间在监督和行政执法上权限不清、职责交叉，如在产品质量和计量上工商部门和技术监督部门之间、在商品价格上工商部门和物价部门之间按现行规定都有监督权但并在法规上未能明确划分职能范围。由于多头监管的存在造成了部门间各自为政，各自部门规章和监管标准之间无法协调统一，由此严重影响了监管效果。目前的乱象反映出工商行政管理职能被分割的问题，在建立统一大市场下，需要有统一的市场监管和行政执法体系。
在工商行政领导体制上，1999年以前实行的是“块块为主、条块结合”的分级管理，由此造成地方政府出于地方利益干预工商执法的普遍现象。1999年以后，尽管实行了“省以下工商行政管理机关垂直管理”的体制，为建立统一、开放、竞争、有序大市场迈出重要一步，但这一体制目前运转尚不完善，特别是在其他规制部门如物价、质检、卫生、环保等还是块块管理的情况下，很多矛盾和摩擦仍然存在。
(五)工商行政管理现行监管体制难以适应经济全球化、信息化的挑战
随着经济全球化进程加快和我国加入WTO，在充分利用和协调国内国际两个市场背景下，工商行政管理难度加大并呈现出难以适应经济全球化的体制特征。监管领域由个体、私营企业拓展为全体市场主体，尤其包括大量外资企业；监管对象由原先擅长的集贸市场、商品流通市场扩大为与国际市场接轨并成为国际市场的重要组成部分的大市场；市场监管的内容也变得更加复杂，使得原有的工商行政管理体制受到很大冲击。我国加入WTO后要按国际惯例行事因而也要求工商行政管理体制监管从内容和手段上都要积极向国际通行规则靠拢，由此带来种种矛盾。如在市场准入方面，WTO要求对外资企业实行国民待遇原则，但是如何做到既不违反规则，又能保护“民族产业”和维护国家安全，这就对把握市场准入原则提出了更高要求。再如，在竞争行为监管方面，加入WTO之后，由于国内与国际两个市场的接轨使得竞争将呈现国际化趋势，竞争手段千变万化，如何把握正当竞争与非正当竞争的界限等等。同时在监管体制上我们还面临信息化浪潮的冲击。特别是互联网的飞速发展和运用极大地改变了传统的交易方式和管理模式，以电子商务为主要形式的网络经济己成为经济全球化背景下最为活跃的形式。在电子商务将成为未来社会的一种主要交易方式情况下如何确认网上经营者的身份，如何有效认定其交易合法性，以及怎样对其进行监管以保证交易公平性，都构成了市场监管及其体制改革的新课题。
与此相对照的是，目前工商行政管理体系内市场监管人员素质偏低，能熟悉WTO规则，掌握市场经济运行规律又通晓计算机信息操作的人才匿乏，特别对网络经济环境下的电子监管还难以适应。市场监管方法手段单一，在传统体制下所形成的监管方式主要通过领导的个人素质、经验和能力的管理方式；以罚款、吊销执照和开展各种专项整治行动等为主要手段单一的监管模式仍然普遍存在，这些都显示了目前工商行政管理体制改革的相对滞后性，难以适应经济全球化、信息化背景下新的挑战和要求。
三、市场经济机制环境下完善体制改革的思路与对策
进一步完善我国工高行政管理经济体制的基本思路
党的十六届三中全会和四中全会通过的两个《决定》，不仅包含着肯定工商行政管理在社会主义市场经济中不可或缺的重要性的思想，对以市场监管和行政执法为主要职能的工商行政管理部门进一步完善监管、转变职能提出了如下方向和要求：
(一)切实转变政府及其工商行政管理职能
三中全会《决定》提出要进一步“完善政府社会管理和公共服务职能”，特别是要“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这段话明确了市场经济条件下政府与市场的基本关系。在处理市场和政府的关系上我国面临着两个特殊性：一方面要充分发挥市场在整个社会经济生活中配置资源的基础性作用，因此要继续排除计划体制下形成的管理思维和管理方式，减少行政干预；但另一方面，市场机制的先天不足和内在缺陷以及中国社会经济发展不平衡的现状，需要政府在培育市场等方面承担责任因而又要求强化规制。既要强化监管又要改善监管，既要强调监督又要强调服务，其中关键之处就在于政府职能的转变。前已述及，当前市场竞争秩序较乱的重要症
结在于政府职能转变不到位、政府行为不规范而表现出来的政企难分、地区分割、部门垄断、等，这既是市场机制不完善同时也是工商行政监管职能无法有效发挥作用的根本点。为此应“继续改革行政管理体制。加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，使得各级政府各个政府部门摆脱部门利益和局部利益乃至个人利益，“按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制”。这就指出了政府行政管理体制改革的方向，又对工商行政管理部门提出了要求。
(二)进一步破除体制障碍，规范市场准入体制
所谓体制，就是与大力发展非公有制经济、促进平等竞争市场秩序不相适应的环节。应当明确“个体、私营等非公有制经济是促进我国生产力发展的重要力量”②。因此要对非公有制经济给予大力发展并积极引导。结合三中全会《决定》提出的“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”的要求，从而在一视同仁地提供公共服务、一视同仁地进行市场监管基础上构造出平等竞争的市场环境。“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制，对自然垄断业务要进行有效监管”。这些都为工商行政管理部门加快准入体制改革，在登一记管理基础上完善政策、信息等方面的服务，从而起到破除垄断、培育市场又完善监管的目标。具体来看，要规范市场主体资格，改进年检验照和登记管理工作，积极进行市场外指导、服务，帮助基本符合条件的主体达到进入市场的条件。对个体私营经济实行“四不限”，即不限发展比例、发展速度、经营方式、经营规模，以有效培育市场。
(三)进一步改革和完善监管体系和监管方式方面的体制改革
三中全会《决定》要求“完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系”。对行政执法也有明确要求，“要推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。因此要完善多元化监管体系，并从过去主要依靠行政执法向行政机关执法、企业自律、社会监督制约相互协调运作转变。在行政执法中以依法行政为重点并接受外部监督，如通过进一步完善目前的12315群众申报投诉通道等，增强行政执法和市场监管的法治性。在监管方式上，以企业进入的监管为例，要求“国家主要通过规划和政策指导、信息以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设”。因此对工商在规范市场准入的管理方式上有所转变，在市场准入监管规则上从局限于国内习惯的监管方式转变到符合市场经济一般规律国际通用的监管方式上来。
(四)完善工商法制体系，理顺部门关系，严格依法行政
三中全会《决定》提出“要着眼于确立制度、规范权责、保障权益，加强经济立法。完善市场交易法律制度，保障合同自由和交易安全，维护公平竞争”。目前就工商行政管理体制完善发挥而言，急需加快《反垄断法》立法和《反不正当竞争法》修改完善进程，同时正对新兴市场和新兴交易方式出台或修改相关法规。在当前部门监管职能分立尚难以统一的情况下，更应通过立法及法规调整来同一协调，进一步明确工商行政管理部门和物价、质检、卫生、技术监督等部门的执法职能范围。
(五)在市场化改革进程中积极适应经济全球化、信息化的挑战
工商行政管理体制改革作为市场化改革中的一部分，面临着经济全球化、信息化背景下新的挑战。事实上，经济全球化、信息化与市场化是息息相关的。三中全会《决定》首次提出了“五个统筹”的战略思想，其中一个就是“统筹国内发展和对外开放的要求”。这实际上是要求在加入WTO和经济全球化大背景下充分利用国内和国际两个市场、两种资源。而信息化根本上是市场信息的传播方式的革命，由此产生了网络经济这样新的交易方式，因而信息化根本上也是资源配置市场化的新形式。因此，工商行政管理体制“按照市场经济和世贸组织规则的要求，加快内外贸一体化进程。形成稳定、透明的涉外经济管理体制，创造公平和可预见的法制环境，确保各类企业在对外经济贸易活动中的自和平等地位。依法管理
涉外经济活动，强化服务和监管职能”，以此积极适应加入WTO后的通行规则和国际惯例，并“善于运用国际通行规则发展和保护自己”。在信息化和电子商务迅猛发展的背景下，工商行政管理部门一方面要靠体制改革来提高队伍素质，多层次、多渠道、大规模地开展人才培训；另一方面要通过加快电子版的营业执照管理、健全网站备案登记制度、建立网上工作平台及网络投诉调解系统，推动网络经济行政法规的充实等方面建设，将日常对经营主体的信用监管与网络监管相结合，从而维护网络经济时代下的市场秩序。
工商行政管理体制作为政府维护市场秩序的运行方式和规则体系，实际上是多方面具体机制的集合。从市场秩序和日常监管活动看，市场进入机制、市场退出机制、市场竞争中反不正当竞争机制则是工商行政管理体制各具体机制中的重点，而其中市场准入机制则是最首要的环节，因为市场主体资格不具备、行为不规范，往往是市场秩序混乱的源头。市场主体资格的确认，就是通过工商行政管理部门的注册登记工作实现的，因而作为市场的入口关，市场准入机制的改革及其完善是工商行政管理体制改革最为关键的内容。随着行政管理改革的深入和适应加入WTO后的要求，我国原有的企业登记管理体制正发生着巨大的变革。
市场准入机制及完善对策分析
一方面需要进一步深化体制改革、转变政府职能和借鉴国际惯例，为各类市场主体进入市场提供便捷高效的服务，另一方面就要注重在弱化审批制管理后，强化和有效改善市场主体的准入制度，积极稳妥处理转轨中出现的体制摩擦和新问题。以此出发，结合国家工商行政管理总局提出的企业登一记管理制度“六个转变”的总体精神，笔者提出完善我国市场准入机制的如下对策建议：
(一)观念更新：完善市场准入机制的重要前提
“规范主体，监管市场”是工商行政管理的重要职能。转变政府职能在市场准入机制上的直接体现就是要深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。首先取决于观念上的更新。目前在市场准入机制上的与市场化和全球化发展不相适应的种种问题和症结的解决离开观念的更新是无法克服的，只有在观念更新下摆正政府角色和完善政府服务功能才能形成一个良好的市场进入秩序。要切实改变长期以来行政审批制以及计划体制下遗留下来的政府行政控制的思维观念及其与之相适应的方式、手段和程序，由计划体制下形成的行政控制的思维观念转到与市场经济下微观规制的模式上来，实现由“运动员”向“裁判员”身份的彻底转变。同时要认识到，放松政府控制和方便市场主体的进入和经营，并不是意味着政府在市场准入监管职能上的弱化而实际上是转化，即改变管理方式和手段。观念更新要求政府由“运动员”转为“裁判员”，而不是转变为“观众”，特别在新旧体制交替和转轨过程中，旧体制的管理方式有所弱化而新体制在短期内尚无法迅速建立起来，势必在市场准入上存在大量真空地带，由此应加紧准入制度规则的完善和提高政府服务质量。
(二)立法体系：完善市场准入机制的根本保障
目前在市场准入立法上已经无法适应形势发展。就市场主体法来看，当前用于规范市场主体资格的法规有《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《企业法人登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》及相应的登记管理法规，却没有统一规范的《市场主体法》。现存的问题在于，在注册登一记中，目前一直执行两种标准并存的企业分类法，一是按所有制性质分为全民、集体、私营、个体、外资等：二是随1993年的《公司法》、1997年《合伙企业法》的颁布又按出资者责任将企业类型分为公司制、合伙制、股份制和独资制。前一种分类方法保留了传统体制的根本缺陷一一企业分类的身份性，人为造成了区别对待和限制了公平竞争，也没有理清原有企业中的复杂关系。另一方面，企业分类的双重标准，破坏了企业法的统一性，也带来了一些新问题。由于上述法规受立法思路及历史条件的影响，从而导致各类市场主体的登记程序、登记事项及权利义务等方面的内容都有所不同。例如，办理企业法人营业执照比办理个体工商户营业执照的手续麻烦，企业法人营业执照比个体工商户营业执照享有更多的权利，等等。
所以在现实工作中建议尽快修改现行法律法规，应将《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》合并，制定一部统一的市场主体法《商事登记法》，以适应入世后企业登记注册的需要。按国际经验和通行作法，《商事登记法》作为程序法普遍适用于各类企业，由此可以改变目前存在的对各类企业登记条件、事项、程序和内容上的不同，有效维护市场主体间的公平竞争和符合WTO的基本规则。
(三)程序改革：完善市场准入机制的基础工作
前文表明，准则原则(包括单纯准则原则和严格准则原则)是市场经济发展对公司设立原则的必然趋势，由此昭示了我国公司登记程序改革的方向。在目前我国实行审批制和准则制并存的格局下，为适应向准则制转变的改革方向，首先，必须扩大准则制的适用范围，大幅度减少前置审批的范围。为保护投资自由，建议对各类公司的设立不分企业类型，一律以准则设立为原则，以许可审批为例外。可以参照美国、日本等国的模式，在公司法中明确规定需要审批的行业，同时通过积极清理审批项目，取消不必要的行政审批，改变目前过多过滥的前置审批。其次，对保留的前置审批程序和项目而言，也必须进一步改革，以缩短公司登记期限。应限定审批期限，明确审批机关的法定权力、条件和程序。为扭转低效行政和暗箱操作现象，在当前应努力推进并联审批，积极探索后置审批。再次，逐步废弃实质审查，实行形式审查。国际比较表明，各国在登记实践中重形式审查，对实质审查要求不大。对登记内容的实质性审查，不仅不能保证真实性，反而会拖延登记程序的迅速及时完成，而且极易为审批机关的寻租活动提供方便。在准则原则下，企业依照法律规定的条件登记注册而成立，即只审查申请者是否符合法律规定的条件，由此大大提高准入的透明度和行政效率。
(四)完善服务：完善市场准入机制的实质内容
新形势下市场准入机制的完善乃至整个工商行政管理体制的改革实质在于转变政府职能，为市场主体提供良好的服务，因此要将服务寓于监管之中。除了一般性的登记、审查准入服务外，应通过为市场主体提供信息来引导和规范市场进入秩序。主要应包括：注册信息服务、市场信息、产业政策及政府优惠政策信息和宏观经济信息服务等，这样可以避免企业进入的盲目性，减少过度进入、进入不足等现象。
(五)规范管理：完善市场准入机制的必要手段
弱化审批下并不是放松政府准入管理而是将管理方式转变到规范化的方式中来。在当前抽逃资本、假合资、无照经营等市场主体失真现象下，首先应加强并规范出资管理，需要统一内外资企业注册资本制；同时积极发挥年检的作用，督促企业如实缴付注册资本；建立完善市场主体信用记录制度，加大对抽逃资本、虚假评估验资报告的处罚力度。其次，将企业章程作为规范管理的重点内容，加强对企业章程的审查，强化企业章程的法律效力。
市场竞争机制及完善对策分析
市场经济是法制经济，维护市场有效竞争及其秩序，只有靠规范立法、严格执法。综合上述影响我国市场竞争秩序的因素来看，目前经济全球化、信息化因素带来的问题本源上是工商行政立法滞后以致在执法中处于被动地位，而体制性因素的克服更有赖于法制环境的建立健全。因此完善立法是完善市场竞争秩序的基本点，以完善立法推动有效执法，才是完善我国市场竞争机制的根本所在。
(一)尽快出台《反垄断法》
从国际上看，当前世界上己经有100多个国家制定了反垄断法，反垄断法在各国经济生活中被称为“经济宪法”，在市场竞争中居于基本法的地位。而我国虽早列入议事日程但至今尚没有独立的反垄断法，只能靠《反不正当竞争法》和《价格法》中少数条文作为反垄断的依据。显得零散、支离破碎，缺乏共同的基础性的规定，造成了法律责任的不明确，无法形成制止垄断行为的合力，产生政出多门、职能分解的源头。而当前存在的行政垄断的限制竞争因素固然有赖于加快政府职能转变、政企分开、推进政治体制改革来解决，
但完善反垄断法规则是必备的条件。针对我国市场竞争中行政垄断和行业垄断的特点，建议在《反垄断法》中除了参考世界各国对付卡特尔、控制企业合并、禁止滥用市场支配地位等反经济型垄断的立法外，更应对行政性垄断的法律责任、司法管辖等方面作出明确和统一的规定。
此外，对国外跨国公司在中国境内的市场竞争中产生的限制竞争行为的经济性垄断和企业购并行为的规制；对赋予工商管理部门在反垄断法的执法体系中足够的权威性和独立性；对网络经济中域名注册等垄断行为禁止性规定等都应在其中给以明确规定。
(二)在修订《反不正当竞争法》应突出考虑几个关键问题
1、要从明确执法主体、统一执法职能入手，解决政出多门、职能肢解、法律竞合和责任不清的现状，由此应对现行涉及反不正当竞争行为相关的法规进行全面清理，解决现行法律、法规、规章前后矛盾、相互竞合等问题，以此建立科学统一、独立执法的反不正当竞争行为法律体系。2、扩大工商部门查处不正当竞争行为的执法权限。建议在修订《反不正当竞争法》时，应明确工商部门在监督检查不正当竞争行为过程中的行政强制权限及其应承担的法律责任；同时修改不合时宜的处罚标准，以加大反不正当竞争的处罚力度。3.增设总则性条款以实现兜底作用。仅用列举的方式无法随形势变化起到遏制复杂的新出现不正当竞争行为的作用，在修订《反不正当竞争法》时，对不正当竞争行为的规定在列举之外增加总则性条款将其他有可能的不正当竞争行为概括在内，并明确认定机构的职责。4、堵塞在经济全球化、信息化背景下产生的无法可依的某些监管空白点。在一个统一科学法律体系下系统协调新出现的问题。5、借鉴国际经验，在较长时期内，实现《反垄断法》和《反不正当竞争法》的合并立法模式。
(三)推进统一执法的反不正当竞争的行政执法体系创新
当前竞争领域存在的问题既与立法有关，也与行政执法不到位息息相关。在笔者看来，就短期而言，工商行政部门要用足用好现有的有关反限制竞争的法律法规，继续加大对限制竞争行为的重点打击力度。更要根据《行政诉讼法》和《行政许可法》等法律，构建公开、透明、接受监督的行政执法体系，改变工商执法自由裁量权较大，外部的监督较少的现状，推进依法行政。而在较长时期内，则应通过立法上的源头治理，建立由工商行政管理部门统一执法的反不正当竞争行政执法体系，最终增强行政执法权的独立性、权威性和统一性。第五幸市拐退出机制及其完善对策
市场机制由市场准入、市场竞争、市场交易、市场退出等机制组成。市场主体退出通道必须通畅，市场机制才能有效地发挥作用。因此，企业自由进出市场是保证市场秩序的重要因素，也是市场经济发育健全的重要标志。而对企业退出的监管则构成了工商机关市场监管和行政执法的一项重要任务，是对市场主体全过程监管不可缺少的组成部分。但长期以来，在登记监管“重准入、轻退出”的指导思想下，这一问题一直未得到足够重视。近年来，市场主体退出的无序化问题日益严重，并与逃债、诈骗等案件密切相关，故而引起了较多关注，对现行法规调整和工商行政具体执法也提出了相应的要求。
市场退出机制及完善对策分析
(一)顺应“宽进严出”的总体改革方向，在观念上应重视市场退出问题
三中全会《决定》指出要“依法严格实行市场退出制度”。国家工商局在实现登记制度“六个转变”中也提到了“从注重登记前把关向注重登记后监管转变”。目前市场经济体制的完善对工商行政管理提出的总体要求就是从过去侧重对市场主体准入行为的监管向对市场主体准人行为、经营行为、退出行为全过程的监管转变。
为适应这一转变工商部门要加强对有效的市场退出机制的调查、研究和监管工作，“按照有关法律、法规的规定，严格执行债权债务的清算制度，避免逃废银行债务，切实保护债权人利益”②。侧重考虑保护债权人利益与方便股东退出兼顾、工商机关把关责任与股东退出责任兼顾这两个原则，探索建立有效的市场退出监管制度。
(二)着力改变注销与吊销间的成本对比关系
一方面应大力简化注销程序，降低企业清算、注销成本。在目前情况下可试行分类退出程序。对经营时间短、无债务或债务关系较为简单的企业，可实行简易退出程序，在注销、公告和清算上予以简化程序、缩短时间周期。对债务关系复杂、有恶意退市嫌疑的企业，需要实行严格退出程序，严格规定必备的公告期。同时实行注销登记“零收费”制度，增强企业主动申请注销的积极性。另一方面，应加大对以主动选择吊销方式来恶意退市的企业的惩戒力度。
对拒不办理注销登记的，在执法中不能简单地吊销之后就一了百了，要继续追究其应负的法律责任：应公告明示其印章、执照的无效性：对继续从事经营活动的，一律从严惩处：改变监管重点，应把对市场主体的监管和惩戒处罚责任延伸到并落实到其投资经营者身上，使其有所惧而不敢实施恶意退出的行为。此外，还可配以一些相配套的措施作支撑，包括发挥中介鉴证机构的作用、通过网络和新闻媒体建立诚信监管体系，加大司法干预的力度等等。
(三)完善相关法规，以利于严格退市执法
1、统一专门立法，以利协调
目前涉及到企业退出市场的相应法律包括《民法通则》、《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》、《企业破产法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》等等，加上工商行政管理及其他部门关于登记、退市、清算等方面的行政法规，涉及法律法规为数众多。但在众多法律法规之中，不仅在清算和退市上存在很多缺陷，而且相互之间产生了很多矛盾，极其不利于问题的解决。在当前专门出台《市场退出法》或许不太现实，但应积极弥补现有法律的缺陷，并制定《企业清算法》或《企业清算条例》，对作为退市中核心问题的清算问题一一清算人、清算范围、清算组织的形式、清算的程序、期限、内容以及法律责任等作出统一的明确规范。
2、通过立法推动企业法人资格和经营资格相分离，为规范吊销和注销间关系提供法律依据
企业法人资格和经营资格分离，既是市场经济国家的通例，又是我国企业登记制度改革的方向。如果能通过对目前相关法律法规的修改予以明确，将对企业退市问题产生积极影响。目前市场主体退出监管工作中的许多问题和难点，都与营业执照的双重性质有关。
由于在现有体制下在市场进入时法人资格和经营资格并未分离，使营业执照实际上具有双重性质，既是法人地位又是其经营资格的法律证明。这就使吊销和注销间的法律关系难以理清，如果吊销的既是法人资格又是经营资格，那么吊销后无须再行注销，遗留下一大堆问题难以处理；如果承认市场主体法人资格与经营资格分离，那么企业法人的经营资格因法人资格的存在而存在，也因法人资格的终止而终止。法人资格经登记主管机关核准注销登记，同时收缴法人证书和营业执照，企业的法人资格和经营资格同时终止，其经营资格不需要再单独办理注销登一记。企业被吊销营业执照，只表明企业经营资格的终止，而法人资格仍然存在，必须经过清算后办理注销登记，法人资格才告终止。这样一来，目前因吊销而引发的债务纠纷问题就迎刃而解，债权人的合法权益也可以通过司法程序得到保障，并从而避免了工商部门执法中的两难和可能承担的行政责任。
3、应进行强制清算的立法修订，加大有效执法力度
目前除了破产外，企业解散和歇业等都实行自行清算，这在实践中实难如愿并带来退市者、债权人、工商行政部门间多角纠纷的问题，并构成工商部门对被吊销营业执照的企业后续注销程序上的两难选择。这需要对现有法律作出补充修订，可以对恶意退出市场的企业在吊销其执照后，由工商部门牵头组织强制性清算，而后予以注销登记。也适用于对领取执照后未开业或自行终止经营、多年不参加年检的企业，进行强制注销。由此把企业自行清算与自行清算不能有效进行情况下的强制性清算结合起来，使之切实符合现实需要，也为加大执法力度和规范司法审判，从严惩戒恶意退出提供基础性工作。
四、结束语
党的十五届三中全会以后，随着党和政府把工作重心转移到经济建设上来，虽然在目前理论上和指导思想上承认的是商品经济而非市场经济，但在一系列以市场化为取向的改革推动下，工商行政管理体制也适应了经济体制改革的需要相应进行了一系列改革并对整体经济体制改革具有开拓性影响。主要表现在：在经营主体的管理和服务对象上，随着经济主体的多元化和经营方式的多样化，由维护单一公有制企业向促进个体私营外商企业发展和支持国有集体企业改革发展；在交易秩序管理上，大力加强了合同管理、广告管理、商标管理等，既注重维护生产者权益，也注重保护消费者权益；在维护市场秩序上，查处违法活动的检查由原来的打击投机倒把的倒买倒卖转到打击假冒伪劣上：在管理深度上，在加强管理的同时积极培育市场，从发展农贸市场开始，注重发展并规范发育中的小商品市场、工业品市场等商品市场体系；在管理手段上，从运用单一的行政手段向综合运用行政、法律和经济手段结合。其目的是这些改革基本上与经济体制改革总体进程保持一致。
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商事制度改革方案【第二篇】
____年，全市系统认真贯彻落实市委、市政府和省局工作部署，主动作为，改革创新，先后在全国、全省推出“七个率先”举措，受到____市委书记毛荣楷、市长邓伟根和省工商局局长凌锋等领导批示表扬，我局的“互联网+工商服务”项目获评____年____市直机关管理创新奖，为服务____加快发展作出新贡献。
——率先实施“五证合一、一照一码”改革。积极争取市政府支持，主动协调质监、税务和公安等多个部门联合出台《____市全面推行“五证合一、一照一码”登记制度改革的实施意见（试行）》，在全省地级市率先实行“五证合一、一照一码”改革，并建立改革联席会议制度，确保了改革顺利进行。全年共发出“一照一码”营业执照9830张。
——推进登记服务便利化改革。在全省率先实行企业登记注册、消费维权、户外广告登记、12315投诉举报等四大工商业务“同城通办”服务模式，破除管辖区域限制，方便企业（服务对象）就近办理业务，全年共办理“同城通办”业务8061宗。推出外商投资企业服务窗口前移、简化企业迁移程序和“个体户可申请单独冠____市行政区划名称”等多项措施，降低市场准入门槛。探索推进全程电子化登记改革，积极争取省工商局支持，作为全省首批试点单位启动电子营业执照和全程电子化登记改革。实行准入登记标准化，制定商事主体登记注册标准化审核办法，全面实行“一审一核”和“直接审核”，90%以上业务当场办结。改革激发了市场活力，全市共新发展市场主体44868户、注册资本亿元，同比分别增长%、%；全年新发展市场主体增幅接近全省增幅两倍，市场主体总数达万户，再创历史新高。
——倾力服务小微“双创”。全力以赴参与小微“双创”基地示范城市申报等工作，为____市以全国第一名的成绩竞标成功作出贡献，得到市领导高度评价。出台《开展小微企业创业创新基地城市示范工作（____-____年）实施方案》和《深化商事制度改革促进小微企业创业扶持办法》，从市场准入、品牌创新、资金奖补等方面对企业进行全方位扶持；率先在全国地级市开通小微企业名录库，开发设置“扶持政策集中公示”、“申请扶持导航”和“申请入库指引”等六大功能板块，对外公布全市16类行业、万多家小微企业，较好地解决了企业、社会与政府间信息不对称、服务不到位等问题，推动了小微“双创”深入开展。
——全方位扶持企业做大做强。紧扣市委、市政府“同城共融”、“珠西战略”等重大部署，相继出台《贯彻落实____市发展先进（装备）制造业工作纲要服务措施》、《服务“稳增长、促发展”九大工作措施》、《关于支持我市电子商务健康发展的27条措施》等，在登记注册、服务维权等方面提供“绿色通道”，全力助推加快发展。实施“互联网+工商”行动，在全省率先推出功能强大的微信公众服务，提供“工商登记预约、登记进度查询、企业名称”等多项便民服务。大力实施商标战略，积极争取工商总局、省局支持，成为全省首批商标维权援助服务平台建设试点单位，着力为企业提供商标查询、注册指引、品牌保护、维权援助等服务。截至____年底，全市拥有驰名商标22件，省著名商标103件。创新行政指导服务，在全省地级市率先构建市场主体经营行为负面清单数据库和查询系统，帮助企业轻松获取法律知识和经营指导，促进守法经营。
——加强市场后续监管。全省率先出台《____市商事登记制度改革后续市场监管实施方案》、《____市商事登记许可审批监管目录》和《____市商事主体住所（经营场所）审批监管目录》等监管清单，明确部门监管职责，落实监管责任。牵头开发集商事登记、行政许可审批、执法监管、信用信息等信息资源为一体的____市商事主体管理和公示平台，通过该平台全省首创“双告知”模式，促进协同监管，平台推送、接收、公示数据量和部门使用率均居全省地级市之首。全面落实信息公示制度，全市____3、____4年度的企业和个体工商户平均年报率分别为%、%，圆满完成工商总局下达的年报率不低于改革前年检率的任务。开展信息公示抽查工作，通过随机摇号共抽查企业2377户次，在江海区试行“双随机”抽查机制。实行经营异常名录和严重违法企业名单制度，全市有6718家企业被列入经营异常名录。深入推进企业信用建设，公示915家“守合同重信用企业”、63家诚信经营示范店，新会陈皮村市场等被评为“全国（省）诚信示范市场”。
——重点领域市场监管持续加强。开展不正当竞争、广告、网络交易和农资市场等领域
和行业专项整治，全力规范市场竞争秩序，全年查处各类经济违法案件2067宗。认真开展安全生产、扫黄打非和禁毒防艾等工作，全市“查无”综合治理工作连续7年在全省考评中名列前茅。巩固文明城市创建成效，突出抓好市场主体企业登记、示范市场经验推广和禽流感防控等工作，推进市场管理规范化、制度化。积极推进家禽“集中屠宰、冷链配送、生鲜上市”工作，依法打击限制区内违法经营活禽行为。统筹推进“两建”工作，认真做好组织协调、信息通报、考核迎检等工作。——网络交易监管扎实推进。全面应用网络市场监管综合信息平台，加强“两库一标”（网络经济主体数据库、主体网站库、红盾电子标识）基础信息数据建设。全市已入库经营性网站主体 3247个，网站域名5285条，发放红盾电子标识170个。加强行政指导，先后走访____市网商协会、LED行业协会和美团网等，指导纠正不规范电子合同格式条款70多条。开展“红盾网剑”、“双11”和“双12”等专项行动，共查处网络交易违法案件66宗，责令整改网站75个次。
——消费维权和社会监督体系建设取得实效。扩容升级12345投诉举报平台，试行诉调对接工作制度，健全消费教育、消费调查评议、维权律师团值班制、行业协会自律维权制度和跨区域维权一体化合作等机制，消费维权效能不断提升。共解决消费纠纷投诉3516件，为消费者挽回损失1683万多元，市消委会被评为____4—____年度全国消协组织先进集体。强化流通环节商品质量监测，对42个批次抽检不合格商品进行立案查处。
——体制调整顺利完成。按照体制调整工作部署，认真指导、做好全系统人员档案信息整理、登记造册、审核、报送和移交等工作，市局机关和辖下7个市（分）局先后于今年3月份前完成体制调整。积极争取市政府支持，多次沟通协调市编办等部门，完成____市局“三定”方案拟定工作，并加强对各市区局指导，协调各地加快出台“三定”方案。
——党风廉政建设全面加强。扎实开展“三严三实”专题教育，着力整改“不严不实”问题，促进队伍作风不断好转。出台《关于落实党风廉政建设主体责任的实施办法》，以清单形式明确细化党组、党组书记、班子成员等各层级的主体责任和具体要求，通过健全领导体制、落实报告制度、建立谈话制度、实行签字背书制度、严格责任追究制度等五项制度，推动主体责任进一步落实；加强纪律教育和廉政警示，开展“守纪律、讲规矩、作表率”纪律教育和“党纪、政纪、法纪”警示教育等活动；强化纪律作风监督，围绕落实中央“八项规定”精神，深入开展纠“”、日常办公纪律、行政效能等方面情况明察暗访。加强举报查处和问责力度，核查率达100%。全面完成公务用车改革和办公用房改造。
——基础建设迈出新步伐。一是加强能力保障。深化学习型党组织和学习型机关建设，持续实施“中心组龙头带动”、“红盾党员课堂”、“书香单位建设”等三大学习工程，促进全员学习。全年共举办各类培训班18期，培训716人次。二是加强法治保障。推进法治工商建设，完成权责清单的编制工作，理顺执法权限，促进阳光行政；抓好学法普法，提高法治意识和能力；加强执法监督指导，抓好案件核审、听证和业务指导等工作，指导基层解决执法难题120多个，进一步提升依法行政能力。三是加强政务保障。认真做好政务宣传和舆情监测工作，完成商事制度改革、网络市场监管等10多个专题宣传，组织编发、报送各类报道、信息2万多条，政务信息工作首夺全国系统地级市直报点第一名。强化机关运转保障，扎实做好政府信息公开、档案保密、维稳等工作，完善政务网站功能，加强政务微信和微博管理，政务公开工作得到市政府表扬。四是加强服务保障。加强体制调整后经费的预算和管理，做好工资改革的统计、测算、填报和更新等工作，保障机关正常运转和队伍稳定。加强信息技术保障，顺利完成数据中心改造升级工作。
____年工作安排
____年是实施“十三五”规划的开局之年，也是我市与全省同步率先全面建成小康社会的关键一年。要做好全年各项工作，必须学习贯彻系列重要讲话精神，全面贯彻落实中央、省和市“十三五”规划，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把五大发展理念融入到工商和市场监管工作中，不断提升市场监管现代化水平，进一步建立与全市经济社会发展水平相适应的市场监管体制、机制、方式和格局，为服务我市加快发展和实现“十三五”良好开局作出贡献。____年全市工商和市场监管工作的总体思路是：深入贯彻十八届三中、四中、五中全会、中央经济工作会议、省委十一届五次、六次全会、市委十二届五次、六次全会和市第十四届人大六次会议精神，认真落实全国、全省工商和市场监管工作会议精神，以“创新、协调、
绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，适应新常态，抢抓新机遇，全面深化商事制度改革，创新后续监管机制，加大市场监管执法力度，提升消费维权水平，努力营造市场化国际化法治化发展环境，为服务____加快发展再立新功。围绕推进工商登记注册便利化，着力深化商事制度改革，积极创新服务举措，营造更加宽松便捷的市场环境，促进市场主体繁荣发展，力争市场主体增幅走在全省前列。
——深化“多证合一、一照一码”改革。要加强对改革的后续跟踪评估，及时完善相应措施，认真研究解决改革工作中出现的部门协调不到位、信息平台不稳定、数据采集不完整和窗口服务保障没跟上等问题。要积极争取党委、政府支持，建立、落实“政府主导、部门协调”联席会议机制，加强督促检查和宣传指导工作，推动各部门对涉及改革的相关制度和业务规则进行及时修订和完善，进一步巩固改革成效，促进“一照一码”更广泛的应用。要加强调研学习，积极借鉴自贸区等改革经验，探索实行更多的证照合一。
——积极推进工商登记便利化关联改革。加快推进电子营业执照管理和全程电子化登记改革，探索电子营业执照在电子政务和电子商务领域更广泛应用。落实省局《关于支持____市小微企业创业创新综合改革试点的意见》，继续开展住所登记管理改革，重点探索实行住所信息申报制、住所负面清单，放宽住所（经营场所）登记条件，简化登记手续；实行企业名称登记改革，放宽企业名称登记条件，探索试行企业名称申报制。深化“先照后证”改革，严格执行国家、省市公布的企业登记前置、后置审批项目目录，降低市场准入门槛。继续完善企业登记“同城通办”、外资企业“一局多点、远程核准”登记模式。探索对符合条件的企业实行简易注销流程，建立便捷有序的市场退出机制。
——着力推进电子商务集群注册。积极引导网络经营主体进行工商登记，通过线上巡查、实地检查等方式摸清市场底数，建立网络经营主体数据库，综合运用行政指导、宣传引导等措施推动网络经营主体登记。围绕《关于支持我市电子商务健康发展的27条措施》、《电子商务产业园区集群注册登记办法》等办法，积极做好相关贯彻落实、宣传推广、服务引导等工作，促使更多国内大型电商企业和跨境电商企业落户____。
——继续扶持小微企业发展。抓好小微企业各项扶持政策的宣传、解读、指导和落实工作，确保政策用好、用足。加强对政策实施效果的跟踪评估，查找问题和不足，及时修改和完善相关细则，在登记便利化、商标品牌、资金奖补等方面出台更多举措促进小微企业发展。进一步加强小微企业名录系统建设，尽快完善相关模块功能开发，重点开通小微企业名录预审库，进一步提高系统整体效能。加强对小微企业名录的综合运用，切实发挥促进扶持政策实施、助力小微企业发展的功能作用。认真做好非公党建工作，及早建好联系点、示范点，以点带面扩大非公有制经济领域党组织覆盖和党的工作覆盖，引导和推动小微企业健康快速发展。
——全力推进“个转企”工作。贯彻落实“个转企”系列优惠办法措施，坚持按照“主体自愿、市场主导、政府推动、部门联动”的原则，坚持引导与规范、促进与督促、政策扶持与财政奖补相结合，综合运用行政、法律、市场等手段和措施，积极引导、主动帮扶个体户转型升级为企业，力促市场主体做大做强。要加强向政府汇报请示，主动协调税务、财政等部门，认真研究、解决“个转企”中企业登记、资金补贴、税费减免等问题，合力推进工作开展。
积极探索事中事后监管新机制，努力构建以信用监管为核心、以协同监管为支撑、以智能监管为依靠的市场监管新格局，切实规范市场竞争秩序，不断推进市场监管现代化。
——强化信用监管。要落实《广东省企业公示信息抽查暂行办法实施细则》、《广东省工商行政管理局对市场主体实行抽查监管的指导意见》，提高监管效能。要做好市场主体信息公示工作，完善年报工作机制，保证年报率高于全省平均水平。落实《企业信息公示条例》，全面做好市场主体信息收集、公示等工作。根据《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》等系列联合惩戒机制，制定出台《____市企业信息管理暂行办法》，进一步明确信息归集、交换和应用，强化经营异常名录和严重违法企业名单的实际应用，建立完善联合惩戒机制，加快实现“一处违法、处处受限”。
——加强协同监管。按照《____市商事登记制度改革后续市场监管实施方案》、《____市市场主体许可经营项目监管清单》和《____市市场主体住所或经营场所许可监管清单》要求，进一步落实监管责任。修改和完善查处无证无照违法经营行为相关制度，明确无照经营查处责任。要抓好“双告知”工作落实，根据后置审批事项目录，加强配套制度建设和窗口业务规范，认真开展对市场主体和审批部门“双告知”；积极协调市府办、市网信办等部门加快推进商事主体信息管理和公示平台建设，完善相关功能模块，认真做好平台数据的接收、归集、公示及与省级平台对接等工作，确保信息互联互通，促进协同监管。
——做好“双随机”抽查工作。建立健全随机抽查监管的组织领导和工作机制，制定工作方案，明确和规范抽查对象的比例、频次等重要内容，建立完善被检查对象名录库和执法检查人员名录库，推动“双随机”工作落实。要积极探索“双随机”抽查机制，明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等，逐步推动随机抽查监管常态化，提升监管执法效能。对投诉举报多、列入经营异常名录或有严重违法记录等情况的市场主体，要加大随机抽查力度。探索开展联合抽查，提高执法效能。
——积极推进智能化监管。大力推进“互联网+监管”，通过物联网、云计算、大数据等信息化手段创新和加强市场监管，汇总、分析抽查抽检、网络监测、投诉举报等数据，加强对市场主体分析研判、风险预警，及时掌握市场主体经营行为规律特征，主动调整监管方式，合理配置监管力量，提前防范各类市场风险，实现高效监管。
体制调整以来，全市系统办案数量呈现急速下降趋势，当中有多方面原因，应当引起足够重视。全市工商和市场监管部门要牢固树立主业意识，全面履行好市场监管执法职责，确保“自己的责任田不荒废”，切实维护好公平有序市场秩序。
——加大竞争执法力度。加强反不正当竞争执法，积极完善跨部门、跨地区的执法协作机制，严查社会反映强烈的医药、教育教学服务、公共服务等行业和领域限制竞争行为，进一步加大对商业贿赂、侵犯商业秘密、“傍名牌”和互联网领域不正当竞争、虚假宣传等违法行为的查处力度，开展反走私综合治理，努力营造公平竞争的市场秩序。推进打击传销和规范直销工作，不断完善联席工作会议、案件移交、情况通报、联合查处等机制，提高“打传”工作成效；深化无传销创建工作，加大创建范围，提高创建层次；加强直销企业监管，建立监管档案，做到底数清楚；落实行政指导、监督检查等制度，引导合法经营。
——推进网络市场监管。推进“依法管网”，研究制定《网络交易监管工作规范》，规范网络交易监管行为。坚持“以网管网”，加强网络监管综合平台应用，建立健全网络经营主体
数据库，加强对网站经营主体、商品客体、交易行为等数据收集、整理，夯实网络市场监管基础。坚持“信用管网”，大力推进12315进网络，在试点网站设立“红盾服务维权工作站”，推进网络消费投诉在线受理、站内解决；着重推动网商诚信体系建设，扶持网商行业协会发展，指导龙头企业发起诚信守法经营倡议，引导行业加强自律。强化“协同管网”，加强与商务、通信管理等部门协作联动，加强与国内大型网络交易平台及其所在地工商（市场监管）部门网络交易监管协作配合，建立完善网络交易监管和消费者权益保护跨区域协作机制，规范网络交易违法行为线索移送、交办和网络消费权益争议分送工作，构建社会共治的网络市场监管新机制。加强重大节假日和集中促销期间网络经营活动监管，开展红盾网剑专项整治行动，加大网络市场违法行为打击力度，进一步规范网络市场经营秩序。——强化商标监管服务。争取将商标工作上升到政府层面，统筹推动商标战略实施。积极扶持发展地理标志证明商标、集体商标。加快商标品牌维权援助平台建设，建立健全商标知识产权服务维权援助体系。加大商标专用权保护力度，完善知识产权案件行政执法和刑事司法衔接机制。加强商标监管执法，重点开展高知名度商标、地理标志商标、涉外商标等领域的侵权假冒专项整治行动，切实保护商标专用权人权益。加大商标品牌宣传力度，引导企业树立商标品牌价值理念，提升商标的运用保护和品牌经营能力。
——抓好广告治理工作。贯彻落实新《广告法》，依法加强广告市场监管，严厉查处房地产行业、网络市场等领域的违法广告行为，切实规范广告市场秩序。建立健全广告监管联席会议制度，加强跨区域案件协调督办和落实广告违法案件处理情况通报、案件移送等工作机制，提升广告监管执法效能。积极引导和促进广告业创新发展，多方争取和推动有利于广告业发展的支持政策，引导培育具有示范引领性的广告产业项目，鼓励扶持龙头广告企业进一步做大做强，同时注重扶持小微广告企业创新发展，激发广告市场主体创新活力，提升全市广告业整体影响力。
——加强市场综合治理。强化农资市场监管，加大农资商品质量监测，严厉打击销售假冒伪劣农资商品违法行为。深入开展重点消费领域格式条款整治工作，查处群众反映强烈、消费投诉多发行业的“霸王条款”违法行为，维护消费者合法权益；研究制定《合同争议行政调解工作规范意见》，规范合同争议行政调解工作。强化市场综合治理，重点加强成品油、旅游市场等各类商品交易市场监管，积极开展创文创卫、安全生产、禽流感防控等工作，确保各类市场秩序稳定。
——推进消费维权信息化。配合做好全省12345投诉举报平台整体上线工作，加强数据对接、互联互通。推进“互联网+消费维权”，加强消费维权网站建设、完善功能栏目，开通手机、平板电脑等受理投诉新渠道。强化对数据的自动汇总、任意查询、综合分析等功能，切实提高指标监测、风险评估、预警防范和应急处置能力。
——推进消费维权专业化。建立维权工作规范及有关配套制度，进一步完善消费纠纷快速反应、现场受理、现场调处、跟踪调查、调解终结、事后回访、满意度测评等制度，不断提高维权工作效能。加强对维权人员专业化培训，聘请行业专业人员组建消费维权专家团人才库、律师团，推行行业协会处理消费投诉合作机制，组织专家点评典型案例，开展商品和服务比较试验等，提升维权专业化水平。
——推进消费维权社会化。完善维权网络，加快推进12315“五进”工作，建立“五进”站点维权规范，确保消费纠纷、投诉及时解决。强化社会共治，加强新消法宣传，开展多形式消费教育、引导和警示等专题活动，营造良好消费环境；组建维权志愿者队伍，邀请人大代表、政协委员进行消费体验等活动，联合新闻媒体开展消费评议，健全跨区域消费纠纷调解机制，加强行政调解与司法调解联动、“诉转案”等工作，加快构建政府部门、市场主体、社会组织、新闻媒体、司法机关等多元共治的消费维权新机制。
——强化重点领域消费维权。强化流通领域商品质量监管和服务领域消费维权，依法开展流通领域商品质量抽查检验，推行随机抽查，加强对抽检结果的分析和应用，及时开展商品质量安全风险评估和风险警示；根据投诉反映的热点、难点问题，有针对性开展专项整治，并继续强化消防器材、汽车行业、家用电器、电子产品、装饰装修材料、网络交易和霸王条款等领域监管执法，严厉查处消费侵权案件；加强对12315诉求筛查，排大案件违法线索，严厉查处质量违法、假冒商标、虚假宣传、合同欺诈等侵害消费者权益案件，切实规范消费市场秩序。
——抓培训指导，强化能力保障。贯彻落实党中央《干部教育培训工作条例》，组织好全系统业务培训工作。围绕当前改革重点、业务难点精心制定年度培训计划，按照人岗相适、分层分类的培训原则，通过网络学习、知识竞赛、专题调研、外出取经等培训方式，不断提高培训效果。深化学习型领导班子建设、学习型党组织建设、学习型党员队伍建设等活动，形成全员学习长效机制。要贯彻落实工商总局关于加强基层建设的指导意见，全面加强机构建设、业务建设、队伍建设和基础建设，不断推动基层建设迈上新台阶。要加强日常业务指导，全面收集梳理当前改革中的重点、难点问题，认真分析思考，及时出台指导性意见和办法，指导基层解决业务难题。
——抓依法行政，建设法治工商。继续深化学法普法工作，认真落实会前学法、专题学法等制度，大力开展学法培训、案件点评、法律竞赛等活动，增强法治意识；以“七五”普法为抓手，深化“法律六进”主题活动，利用互联网络、微博、微信等创新宣传方式，提高宣传覆盖面和实效性，营造浓厚法治氛围。要加强执法监督，严格执行《工商行政管理机关执法监督规定》和《____市行政执法案卷评查办法》等要求，加强和改进执法检查、案卷评查等工作，健全案件核审制，落实机关内部人员过问案件的记录制度和责任制度，切实规范执法行为。要积极参与地方立法，结合____城市管理立法工作，对一些需通过立法来解决的问题，如集贸市场管理、住改商、一照多址等加强调研、论证，及时向市人大等部门申请立项，用地方性法规推进改革、巩固成果。
商事制度改革方案【第三篇】
----坐落在北京二环路北中轴路上的某中直机关直属事业单位的一栋宿舍楼，竣工已经一年多了，仍然空空荡荡。晚上，来来往往的过路人看着黑洞洞的窗口大惑不解：这样好的地段的公房怎么总是没人住呢？
----原因很简单：分不下去。起先是为排队顺序，是让干部先挑房，还是干部群众一块儿大排队？再后来过渡到具体细节，如大学生加不加分？夫妻同在一个单位加不加分？上夜班加不加分？千辛万苦，三易其稿，终于搞出了一个分房方案。为了体现“民主”，方案交由职工代表大会表决，没想到居然被否决了……
----这不是昨天的故事，而是发生在2000年春天的现实。在朱基总理1998年3月郑重宣布“从当年下半年起停止福利分房”近两年之后，北京和国内其他一些地区仍在重演当年福利分房时期的“争房”闹剧，福利分房的末班车一再晚点，仍然无法驶进站台。
----问题当然还不仅于此。与大量抢搭末班车的“准福利分房”相并行，至少在公有单位密集度最高的北京，理应享受公有住房分配权的众多无房户虽然在理论上听知了未来“货币补贴”的可能性，但至今没有窥见希望的曙光。纵使在已经初步完成公房出售、落实住房补贴的地区或单位，买下公房的个人距离合法租售自己拥有“产权”的住房也还差距甚远。
----这曾经是多少中国人的梦：工作一生，拥有一套个人住房。这个并不奢侈的梦，本来是不具意识形态上的争议性，完全可以兑现的。早在1980年4月，邓小平就以关于住宅问题的一番讲话，明确了中国住房改革商品化、货币化的方针。18年以后，新上任的总理朱基在全国人代会上阐述施政纲领，正式将“住房商品化”列为新政府的五大近期改革目标之一，并明确规定了时间表，可谓痛下决心。
----又有两年过去了。两年中，政府精简机构、军队撤出商海，这些看似难度相当大的改革都已经取得了决定性拓进；而住房改革，特别是公房林立的首都北京的住房改革，仍然是步履蹒跚，困难重重。
----到底是为什么，跨出改革的这一步，让本来已经把自己奉献给国家的中国人圆上个人住房梦，竟然如此艰难？
欲说还休1988
----作为官方正式文件，在中国实行住房商品化政策的决定是在1980年6月，中共中央、国务院批转的《全国基本建设工作会议汇报提纲》中提出来的。这个时间，与当时在中央1号文件支持下轰轰烈烈推进的农村联产承包责任制改革正相同步。
----当然，城里的事情要比乡下的事情复杂得多。事涉城里人重大利益的改革，又关乎分配制度改革的关键性部分，路不可能走得太快。
----试点在进行，方案在研讨。国务院房改领导小组于1986年成立。到1988年初，终于正式颁发了《国务院关于在全国城镇分期分批地推行住房制度改革实施方案的通知》（国发[1988]11号文件）。在这个文件中，住房商品化的目标再次被确定，操作方案是两步走：起步时提租发补贴，资金主要来自原有建房、维修资金；第二步再把补贴理入工资，进入企业成本或列入财政预算，租金逐步提到商品租金水平。
----通向目标之路已经相当明晰，经过计算的方案在理论上完全可行。当时全国一年用于住宅投资的资金是300亿元，而所需的补贴也是300亿元，资金上并无缺口。当然，理论总是灰色的，现实生活要繁复得多。因为各单位之间、各省市之间住房资源分布并不平衡，提租补贴之后，资金的转化和循环就会很难维持。而要实行统筹，住房资源多的一方便会反对。
----方案制订的参与者之一、后来担任过国务院房改办主任的张中俊回忆说，在当时，国务院主管领导已经认识到，对于部门、单位、人群之间权与利的调整，需要适时采取一些过渡性措施。但未及调整，1988年下半年就出现了高通胀，零售物价指数涨幅高达％。面对如此形势，实施“提租补贴”的第一步改革更显困难。
----于是，“有关部门否定了国发11号文‘提租补贴’方案，提出‘甩包袱’折价出售公房的‘新思路’。”谈及这一段历史，如今已近古稀之年的张中俊显出遗憾之情。
深圳早班车：租售补一步到位
----此后，中国房改的故事可以从两条线索观察。一是深圳，一是全国其他地区。
----80年代的深圳，始终站在中国改革的潮头，住房改革也不例外。1987年初，这个新兴的特区城市开始进行住房制度改革试点。到1988年6月，市政府出台了《深圳经济特区住房制度改革方案》，同年10月开始实行。
----与1988年初的国务院11号文件原则相一致而又更为大胆，深圳的房改从一开始便采取了全统筹的办法，而且以售房为主要特征，提出 “大步提租、鼓励买房”。与此同时，政府将财政中原来用于住房建设的一块拿出来作为房补，完全随工资走，有工资就有房补。最后，房补随着工资制度改革顺理成章地纳入工资。
----深圳市住宅局房改处处长孙利平告诉记者，深圳市房改确实抓住了时机。1988年的深圳城市规模还不大，房价低，工资也很低，房改时公务员人均工资只有200多元，深圳一般企业职工的工资是公务员的两倍。因此，给公务员发放房补很顺利。
----从1988年开始出售住房至1992年，深圳已有公房的存量基本被消化，共收回亿元。深圳住宅局为此建立了一个住房专用基金，滚动至今已达到25个亿。
----截止到1999年底，深圳市人均居住面积已达平方米，居民的住房自有率已达到90％以上。
十年房改负重行
----或许是因为只有深圳如此年轻没有历史负担，1988年以后，全国其他多数地区的房改都在沿着另一条路径且走且停。
----1988年，在原有的“提租补贴”文件被否定之后，以无补贴方式折价出售公房的主张曾占了上风，但没有形成正式文件。尽管如此，在当时的大环境下，这一选择被视为一条可以走得通的路，在不少地区曾有实行。据不完全统计，1988年全国出售旧公房654万平方米，平均每平方米售价仅元。部分城市为配合出售旧公房，还实行了“提租不补贴”的办法。
----北京的行动相对迟缓但也有所改变。90年代初，北京市房改办采用了所谓“小步提租不补贴”的方案，同时以优惠价格出售公有住房，以及建立住房公积金以扩大住房资金来源。
----现任北京市房改办副主任苗乐如认为，“小步提租不补贴”是对“提租补贴”方案的修正。既然改革开放以来国家为职工支付的工资逐渐体现了其劳动价值，国家和个人就都应为住房承担一点。
----这个思路当然言之成理。问题是国家承担的部分只要隐在房价之中就只是“暗补”，不能流动；而且，这种“暗补”仍然与单位所有制的住房体系相挂钩。各个单位实力不等，建房地段不同，所以仍是资源不均，分配不公，“几家欢喜几家愁”。
----在这种缺乏统筹的格局下，公房租金的增幅极为有限，始终远远追不上市场价格，以低租金享有福利住房便魅力不减。1992年，受“房地产热”的冲击，全国房价猛涨，坐落在不同地段的各单位公房无形中增加了“级差地租”带来的差异，公房本身租售价的差距进一步拉开了。优惠售出公房的价格虽然远低于商品房，仍然有很多人根本不愿意买，觉得买不如租。
----也有相当一部分公房以很低廉的价格售出了。从1992年到1999年，北京市售房先后经历了多次调整，特别是在1994年以后，每年都依据成本价略有增加，但却始终远低于市场价。国务院曾几次制止低价出售公房，仍难改变公房出售同样变成一种准福利的事实。因为卖房过于便宜，许多单位事实上只出售了住房的使用权，规定购房者不仅不能自行租售，而且在调出后要回卖给单位。与此同时，低价售房回收的资金越滚越少，无法维持循环。据北京市房改办方案处处长程建华介绍，北京市房改办因而认定了一个“三加一标准”――售三套房盖一套房，解决一位无房职工的住房问题。由是，准福利模式便按此价位循环。而“房地产热”之后铺天盖地涌现出来的大批商品房则价位居高不下，形成积压。
----北京是有些代表性的缩影，表明房改自1990年以来毕竟在往前走，但也走得极难。
----有学者测算，全国福利性住房的规模在1978年为24亿元，1988年增至亿元，至1995年跃升至1556亿元。 与这一数字相对照，全国至1998年底积压商品房在8000万平方米以上。
----如果把福利分房本身称为包袱，在整个90年代，在商品房迅速发展、城市地价飚升的大背景下，这个包袱越来越沉重了。
路径选择：渐进？激进？
----中国要不要搞住房改革？回答始终是肯定的。如何改？当实践者在实践层面摸索之时，有些经济学者也在理论上进行了反复探讨研究。一些相对细化的书面方案出炉了。1998年3月，朱总理正式宣示了新政府全面推进这一改革的决心。
----然而，决心总要接受现实的碰撞，而且在现实中兑现。
----眼前的现实是相当严峻的。在中国改革已经进行了20年之后，个人、单位和国家之间的利益关系已经相当复杂。相对“富起来”的那一部分人不但在量上迅速扩大，而且绝不仅存在于私有部门。在都市房地产市场经历了多年活跃期之后，公有住房因其所处地段、建筑标准，已经具有极不相同的价值含量，且因其与价格高昂、大量积压的商品房并存，在“公房私有”过程中对公平性形成尖锐挑战。
----与10年前的情形相似却又更为细化，此时的房改之路如何走，还是有两种不同思路。
----一种被称为“全面改革”的思路，主张公房的租、售、补严格由社会统筹，全面改革、一步到位。这意味着公房与商品房价格并轨、打破单位所有制，统一调配已有住房和包括拟建房的资金在内的增量部分，以比较激进的方式，实现住房商品化、货币化的目标。
----这种思路是以计算为基础的。据介绍，将历年建造的公房折算成货币资金，量化给每个职工，就可以把新老房子的售价和房租提高到成本价水平，每个职工都能用这笔资金抵交购房款或抵交房租，不足部分个人再掏钱。显见，这种方案的实质是以对存量住房进行公平再分配的方式，一次性解决历史上住房实物分配中的不公平问题。
----还有一种被视为“渐进改革”的主张，提出“新房新制度，老房老办法”。在这里，全部已建或在建公房均被称为“老房”，而“老办法”则指在住房单位所有制的既有框架下，继续按照国家的规定逐步提租，按便宜的“房改价”售房；未来拟建新房则按市场价格出售；对无房和缺房职工发放补贴。与此相配套，条件成熟时将开放已出售公房的二级市场，按优惠价买下住房“产权”的公职人员在进入市场售房后须补足差价，此时， 其实际房价真正与市场价格靠拢。
----这一思路的支持者指出，前一种思路需要的财政补贴量大，筹集和转换资金难度大，企业和地方政府将难以承担。另外，“全面改革”必须打破单位所有制的界限，对职工的住房利益进行重新调整，触动太大，容易引起混乱。
----这样的两种思路在新方案的制定过程当中被比较和讨论。最终，1998年7月，由建设部牵头起草出台的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号文件），是一个以“新房新制度，老房老办法”为主旨的指导性方案。渐进，在中国总是更容易被接受。
老房：最后一顿晚餐
----北京城西三里河路8号的国家建设部是幢老式的七层楼房，大楼配楼四层几间并不很起眼的办公室，就是中国新一轮房改的参谋部所在地了。从1998年3月开始，原直属国务院的房改领导小组办公室整班人马划归建设部，新机构的名称为“住宅与房地产司（房改办）”。
----因为总理有话在先，更因为住房改革关乎众人切身利益，新机构一直是新闻界关注的热点。而因为住房改革过于敏感，新机构更多的时候只能保持缄默。该做的事几乎是通宵达旦地进行。尽管朱总理关于1998年下半年起停止福利分房的指令没有实现，但从这年7月起，全国范围内房改的速度确实大大加快了。最主要的标志，就是主管部门明令规定，在去年底停止福利性或准福利性分房。
----问题是有令难行，而且法不责众。因为所有的在建房按规定均属于可由单位优惠出售的“老房”，众多有条件建房的单位便选择了以“对策”应对政策。主管部门提出的所谓“老房”的开工截止期不得一改再改。先是被推迟到1999年年底，后来，在北京地区，准福利的最后一次低价售房可延至2000年底；甚至到2001年，也只是售价略有提升。事实变得有些滑稽：只要在1998年底之前动工的建筑均属于老房，“最后一顿晚餐”既丰盛又漫长。
----接下来是各个地区“因地制宜”相应编制自己的方案，而中央机关房改方案制定改由国务院直接领导。做出这一安排的原因是“需要中央机关的房改起到表率作用”，带个好头――中央机关在某种意义上正是住房福利化程度相对较高的部门，也是占有住房资源相对较多的部门。
----实际上，中央机关的新方案在国务院7人小组的领导下于1997年下半年就由国家计委开始起草。1998年3月，方案交由建设部房改办起草，国管局、直管局、计委、财政部、银行、军队等各个部门都有参与。1999年8月16日，《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革的实施方案》颁布实施，前后历时将近两年，相关的配套文件今年3月才基本出齐。
----在中央机关的房改方案出台之后，北京市在1999年9月以此为参照，制订了本市的实施方案。
房价“双轨制”
----原则有了，具体细节仍然要反复推敲。在北京地区，“房改房”（老房）的租售价格以及无房户（或未达标户）的补贴标准，都是由建设部房改办、中直机关、国家机关及北京市的房改部门共同磋商确定的。
----争议点曾集中在新房的购买标准上，这关系到未来补贴的标准。“有些部门想定得高一点，以机关单位居多，他们考虑到自己能拿得起，想多发点补贴。有些部门又希望不要定统一的标准，尤其是企业，怕发不起补贴。”直接参加了方案制定的建设部住宅与房地产司副司长侯淅珉告诉记者。
----联合方案小组反复斟酌，在北京市三环路和四环路之间选了几个小区，取了平均价――4000元。这个价格同时成为公房二级市场出售价格的调节线。对无房职工和住房未达标职工的补贴额也依此设定。
----在此期间，“老房”的售价也被确定了，沿续北京过去数年改革中标准价加成本价的一套计算办法，每平方米定为1485元。后来又出台了新规定，但新规定的实施则一推再推。目前确定的时间是：从2000年4月1日起，北京市内所有公有住房每月每平方米使用面积的租金从元提高到元。从2001年起，公房出售的成本价将提高到1640元。
----方案小组设计的下一步是使房价在二级市场上相对到位。1999年11月7日，北京市出台《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法》，北京市房地产二级市场正式启动。从11月15日开始，各区县的房地产交易所开始办理上市买卖手续。但是直到现在，二级市场堪称有房无市，处于低迷状态。
----房改房上市出售单价超过限价，房主需要交纳为数可观的一笔税金。其流动性标志着“公房私有”的真正完成，也可促使商品房价有所回落，房价“双轨制”逐步靠拢。由于种种原因，这一设想至少在目前看来还很难成为现实。
----除此之外，“渐进方案”还在另一极离目标尚远：无房或未达标房的补贴从何而来？明确由财政拨款的公有单位固然好办，但由于单位所有制的壁垒没有打破，存量不均而又不能调剂，那些逐渐脱离财政襁褓却又与公有部门联系甚密的事业单位，那些长期贡献现在却大幅亏损的国有企业又该怎么办？
----好在一切都走得甚慢，看见图纸的可以等房，看不见图纸的也可以期待新政策。更重要的是许多人渐渐明白绝对公平根本不可能，干脆考虑如何多挣钱去买商品房。改革22年，这个社会的心态已经变了。
贵州：有恒产者有恒心
----“渐进改革”思路在现实中且行且止，而提出于1993年、在1998年无缘成为主流的“全面改革”的思路，仍然在某些局部付诸实践。似乎有些凑巧，当年这一思路的主要呼吁者之一是郭树清。这位有着英国剑桥大学教育背景的经济学博士曾就职于国家体改委，1998年，他从国务院体改办副主任一职调任贵州担任副省长。从此，住房制度的“全面改革”在贵州推开。
----以1998年12月31日为分水岭，贵州省结束了实物分房，开始进入货币化分房时代。此前进行了极为细致的算账工作：为职工算账，具体到算出每一个职工该得到多少补贴；同时为每一处房产算账，根据其坐落位置、新旧程度、折旧年限、房屋设施等情况，算出其市场价值，包括房屋本身的价格和所含地价。然后，让职工自由选择：是买下现住着的旧房呢，还是再添点钱买理想地段的新房、大房。过去多占了住房的人也可以选择：是多花钱买下来呢，还是干脆退掉。只要你买下了住房，这个房子就实实在在地属于你，是你的私有财富。
----贵州的实践在操作上颇具改革的“力度”，因为要这么干就必须打破单位所有制，实行存量住房的社会化统筹，即由房改办统一管理所有公有存量住房资产，统一发放存量补贴。在这里，即使停产破产的国有企业职工也能保证获得补贴，而那些因为效益好而购建了大量住房的国有企业，或因为权势大、运气好原本在好地段有大量住房的国家机关事业单位，则不可能独享“公房私有”过程中的全部利益――或多或少，这是对单位既得利益的一种触动。
----这是非常重要的一个环节。郭树清把它的意义说得很肯定：“社会是一个整体，住房归各单位所有，房改步调不一致，整个社会的房改就无法同步进行。离开住房的社会化去实现住房的商品化和货币化，是根本不可能的。”
----当然，平调不同单位的住房资源必然触动既得利益，激起某种反抗，可贵州省政府顶住了压力。“从道理上讲，国有资产的所有权是统一的，新企业的房子是用老企业的积累建设的，虽然有的单位用自己的收入新建了住房，但是从产权追溯关系上讲，仍然是国家统一所有，不存在企业或单位所有制这样的经济和法律依据。”郭树清这样说。
----作为房改的现实结果，1999年，贵州省商品房销售面积近110万平米，其中个人购房万平方米，占销售总面积的86％；商品房销售总额亿元，其中个人购房亿元，占商品房销售总额的86％。这组数字，叙述着一个事实：贵州老百姓愿意自己掏钱买房子住了，而且真的买到了房子的产权。有恒产者有恒心，这正是房改希望看到的目标。
结语
商事制度改革方案【第四篇】
一次在特殊时间举办的特殊座谈会
月20日下午，位于北京宣武门西大街26号的国家经贸委大楼内，一场高级别座谈会在此举行。新旧两届政府主要经济领导人朱基、李岚清、吴邦国、、吴仪出席，国务院秘书长王忠禹主持。参加座谈者囊括了国家经贸委司局长以上的干部、中央金融工委负责人及国有重点金融机构监事会主席、中央企业工委负责人及国有重点大型企业监事会主席。吴邦国、本人分别是中央企业工委和中央金融工委书记，去年11月新当选中央政治局常委。
任职行将届满的国务院总理朱基高度评价了中央金融工委、中央企业工委和国家经贸委特别是国有企业监事会在过去数年中的工作成绩。他随后强调，要积极探索有效的监督管理方式，进一步完善对国有企业和国有资产的监督管理制度。
新华社随后在2月23日，中国共产党十六届二中全会开幕前一天，以通稿形式播发了新闻稿。
这是一个在特殊时间举行的特殊座谈会。在此后，新一轮中央政府机构改革大幕将逐步拉开。随着改革方案的落实，中央企业工委、中央金融工委，这两个党中央和国务院管理重点国有企业及国有金融机构的最主要的工具，行将消失；1998年上一次机构改革后吸收原10个部级机构勃然扩张一时、有“小政府”之称的国家经贸委，亦将不复存在。对于参加者来说，这是一次为了告别的聚会。
以上三个机构可能发生的变迁，是即将进行的中央政府机构改革的一部分内容。2月26日的中共十六届二中全会公报称，“全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》提交十届全国人大一次会议审议。”这标志着此次机构改革方案已然定盘。
今年初以来，新一轮中央政府机构改革的走向成为众多报刊和网络媒体的报道热点。一方面，曾对决策层有所建言者大量在媒体上发表见解，另一方面，各个涉及机构内部不断传出各种消息。如“国资委”、“银监会”、“能源委”，各种分析推测乃至主张论证纷纷扬扬，更出现“委整合方案”、“29部委缩减至……” 等等，消息虚虚实实让人难以确信，事实上它们更多地构成了变革前夜普遍的“舆论热身”。
就在高调张扬的同时，真实的中央政府机构变革准备处在低调扎实的筹备中。《财经》了解到，自中共十六大结束后不久，中央政府机构改革的具体方案设计便已正式启动。因为事涉许多政府机构的命运，此次机构改革方案设计过程极其机密，有关人员全部集中在京郊玉泉山封闭作业。整个方案制定的工作由新任中共中央政治局常委黄菊牵头，中央编制办公室担纲，并抽调有关各部委重要高层骨干及专家学者参加。
作为定于2月间中共十六大二中全会文件准备的一部分，整个工作分成若干小组进行，其间曾反复斟酌，数易其稿。至春节前夕，基本框架已经成型。春节之后，相关方案再一轮征求党外意见后，重行定稿，最后成为送交二中全会的正式文件。
报告的题目是：《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。据此，将由国务院形成《国务院机构改革方案》，最终提交十届全国人大一次会议审议。
2月26日上午，中共中央在中南海怀仁堂举行民主协商会，就深化行政管理体制和机构改革、有关国家机构领导人员人选建议名单等事项，向各派、全国工商联和无党派人士通报情况，听取了意见。
当然，相关机构改革方案的正式文本惟有到人代会期间才能够全部公开，而且只有在人代会审议通过后才可能付诸实施。然而，随着改革所涉及相关部委的筹备工作分头推进，时至2月底，改革方案的基本框架已经明晰。
五项调整
五项大动作涉及的部委凡中央企业工委、中央金融工委、发展计划委员会、国家经济体制改革办公室、国家经贸委、外经贸部、卫生部、国家药品监督局等
春节前夕，海内外报刊都曾有所谓“机构调整涉及方面”一说；甚至春节以后，一些媒体对近期机构改革前景的描述，仍然涉及相当广泛的猜测和分析。《财经》派出记者在相关部委进行采访查实，可以确认所谓“委”改革说并不确实。事实上，此次最后定盘的机构改革方案重点是五项调整，亦即：设立国有资产管理委员会、银行监管委员会、发展和改革委员会、商业部；同时，国家药品监督局将合并卫生部的食品监管职能，成立为新的药品(食品)监督管理局(下称“新药监局”)。
如此五项大动作，涉及的部委凡中央企业工委、中央金融工委、发展计划委员会、国家经济体制改革办公室、国家经贸委、外经贸部、卫生部、国家药品监督局等，有的是职能的重组，而有的则将消失。此外，方案还提出部分微调主张，涉及某些现有国家部委的职能调整。
至于传闻中要成立统一的国家能源委员会，统筹国家“三农（农村、农民、农业）”问题的国家农业委员会，统筹民航、铁路、公路运输的交通委员会，虽然专家或者相关部门频有建言，此次均不在案中。
改革的涉及面，或不如传说中那么全面广泛而充满更大戏剧性。但《财经》访问的学者官员及业界人士无不认为，此次机构改革将是今年内最为重大和富于挑战性的改革。
两个工委的变迁
中央企业工委和中央金融工委将分别成为未来国资委和银监会的主要组成部分之一，并从中共中央的派出机构转至政府序列
有两个重要机构，成立以来一直低调行事，此次同时被置在聚光灯下。这就是1998年成立、属中共中央系列的中央企业工作委员会和中央金融工作委员会。
从公开的网站，很难查到两家工委的机构状况，甚至新闻中提及两机构，也往往一带而过。然而，这两家中共中央的派出机构事实上一直位高权重，分别执掌着政府金融机构、国有商业金融机构和大型国有企业的人事权和监察权（纪检）。不独如此，1998年以来确立了国有企业监事会制度，而向商业金融机构和大型国有企业派出监事会体现国家所有者权益的机构，也设在两家工委内部，被称为监事会办公室。
1998年以来，金融工委书记一直由主管金融的国务院副总理担任，而企业工委书记正是分管工业的副总理吴邦国。两人均是新当选的中共中央政治局常委，还是新一届政府最热门的总理人选。
《财经》获知，两家工委在未来的机构改革中将由党的序列转入政府序列。
现有千人左右的中央企业工委将成为未来国资委的主体部分之一。更有消息说，企业工委坐落在北京安定门外56号的17层办公楼，将成为国资委的主要办公地点和挂牌所在地。旗下掌管着190家重点国有企业的工委，握有企业人事任免权，其派驻上百家大型国有企业的数十名监事会主席中，相当一部分是副部级干部。而在机构改革方案中，直属国务院的国资委很可能按学者们的意见成为事业单位而非国务院部委。
国资委建立的主旨是将“管人、管事、管资产”相统一，企业工委整个机构随其人事权并入国资委，可谓顺理成章又含义深远。企业工委的官员们出言谨慎，但对未来大跨度的改革显然充满期盼和憧憬。与这种情形相比，同样将进入政府序列的金融工委的官员们并不认为可能到来的变化有地覆天翻之势。至迟到2月20日，这家总数不过200多人的机构大多已经获悉了撤销金融工委、成立银监会的方案原则。据悉，新的银监会仍将设在目前位于工人体育场西路的金融工委大楼。
作为中共中央的派出机构管理重点金融机构，金融工委的诸部门中，核心是组织部、金融纪工委和重点金融机构监事会。组织部负责向金融机构推荐、考核从副局级到副部级的高级任职人员。金融纪工委同时对金融工委和中纪委负责，金融纪工委的书记身兼金融工委副书记、中纪委党组成员。
金融工委除了负责政府金融机构，如人民银行、保监会和证监会的人事及监察等工作，还掌握着30家大型商业性金融机构的人事权。在这里，又按关系的紧密度分成两类，即主管18家国有大型商业性金融机构，并接受9家金融机构的“挂靠”。《财经》了解到，金融工委对其主管的18家国有金融机构派出监事会，而挂靠的9家中还包括了民营金融机构民生银行、民生证券和民生保险。
现金融工委很可能是未来银监会的主体之一，将其人事职能划入专司监管职能的银监会虽不顺畅，或正是目前简便可行的方法。而因为银监会很可能参照证监会规格，属国务院直属事业单位，金融工委的官员们身份在形式上就有了改变。此外，目前的金融工委不仅管银行还管保险和证券，所以有消息说现机构内部的相应部分可能进入证监会和保监会。当然，金融工委下属20余家商业机构中证券和保险公司加起来不过8家，所以，多数人进入银监会已经明了。
分析家说，两个工委的主要人事职能在1998年以前属于中央和地方党委的组织部门，后来以工委架构收至中央但又独立于组织部之外，现在则一步转入政府系列，其中意义深远、不可小觑。在此格局下，进而按中共十六大方针实现“管人、管物、管资产”的统一，未来应当有机会出现国企领导人离开“部、局、处级”等级别体制的局面，学界呼吁已久的从市场上选拔和聘用企业领导人的路径已经打通。
震荡是变革的需求
经贸委职能将散入国资委、发展和改革委员会、商业部，为此次动手术最大的部门
尽管改革的意义恢宏，对具体机构中的具体人而言，关注点只能是何去何从。《财经》在采访中意识到，虽然此次改革牵涉面不小，但手术难度比较大的只有一家机构，这就是国家经贸委。
经贸委的前身为成立于1956年的国家经济委员会，在40多年的历史上历经分合拆建。1970年之前，经委为工交系统主管部门，1970年并入国家计委，直至1978年重建；1982年吸纳国务院多个经济主管部门如农委、机械委、能源委、基建委及国务院财贸小组，一跃成为经济超级部门之一。然而至1988年整个机构即被撤销，却又旋即于1993年重建并改名为国家经济贸易委员会。至1998年机构改革，经贸委吸纳10个原部级经济部门而为其所主管之国家局，规模及权力均攀至顶峰。仅仅五年之后，经贸委却又面临庞大职能散入国资委、发展和改革委员会及商业部的前景。
可以说，过去20年间，经贸委的职能和机构调整每五年即来一次，基本与历届政府履新时间相合。一方面反映作为主要经济部委的经贸委追逐形势之频繁，另一方面也表明在改革发展的不同阶段，政府在管理经济的各种形式间选择之难。
按目前的方案框架，经贸委和中央企业工委同属组建未来国资委的主体。相对于轻量级的中央企业工委，包括离退休人员总数有两万多人的国家经贸委可称“巨无霸”。据悉，经贸委一分为三的格局大略是：其国内贸易管理职能划归未来的商业部；企业技术改造投资、国民经济的短中期管理以及产业政策和行业规划职能，统一归口至未来的新建的发展和改革委员会；而企业管理及改革职能则进入国资委。
对于这个有22个司局、10个事业单位的庞大机构来说，哪些司局如何归口，特别是综合性司局如何划分，是目前内部最敏感的问题。据悉，由于经贸委改革难度大，操作复杂，经贸委高层在春节前就已经着手考虑未来拆分的具体事项。而在整个机关，人们虽早听说可能有大动作种种传言，但在相当长时间内，仍有相当一部分人宁肯相信变革只涉微调的说法。消息人士说，经贸委的人员中包括6000多名离退休人员，未来何去何从，放在哪个机构，更是十分棘手的大事情。
由于未来的变局对个人的命运牵涉过多，采访经贸委很难得到配合。在北京宣武门西大街26号的这个昔日楼前冠盖如云的机关，许多人都显得很沉默。这种沉默中包含着对于震荡的心理准备，而震荡正是变革的需求。
体改办（委）23年
体改办并入发展和改革委员会，结束了中国改革进程的一个阶段
2月下旬，一部分先知先觉的高层人士口中提及发展计划委员会时，已经不再像从前一样简称“计委”，而是名之以“发改委”。
这是一个有意义的名称变化。在新一轮机构改革中，发展计划委员会将同国家经济体制改革办公室合并，成立国家发展和改革委员会。致力于推动由计划经济向市场经济过渡的机构国务院体改办亦走到独立机构的终点，被并入新成立的发展和改革委员会。体改办的消失虽然令人略有伤感，但其23年历程于今日结束，亦普遍被看作中国改革进程步入新阶段的一个标志性事件。
“1979年中央成立国有企业改革调研组，调研的结果是发现国有企业的问题不光是企业自身的问题，它涉及价格、金融、市场等多种要素，这些问题不可能放在哪一个部门去解决，所以就蕴酿成立体改机构。”中国经济体制改革研究会副会长杨启先告诉记者。
1980年，国务院体制改革办公室成立。体改办是直属国务院的办事机构，不在政府序列中。第一任办公室主任由国务院秘书长杜星垣兼任。杨启先于1981年调入，任规划组组长。1982年的机构改革中，体改办进入政府序列，并被更名为国家经济体制改革委员会，当时的政府总理兼任主任，从此进入了体改委时代。此后的20年间，体改委的任务一是从事调查研究、理论突破；二是制定改革的规划；三是组织协调；四是搞好试点。从1982年到1998年的大多数时间里，体改委主任由总理兼任。1998年进行机构改革的时候，中央决定把体改委缩小变成体改办。此次更并入新的改革和发展委员会，结束了其23年的历史。
体改委参与组织和推动了中国各项大的经济改革，从发展非公有制经济到逐步放开物价，从推进国有企业产权制度改革到实行股份制，体改委均参与其中。体改委每年要制定年度改革计划，每五年要制定五年改革计划。“这些对推动改革应该是起了很重要的作用。”杨启先说。
回顾体改委长达20年的参与改革的实践，杨启先感觉改革最困难的主要在两个方面，一个是观念问题，另一个问题是，改革必然涉及对原来权力主体的利益调整，阻力非常大。
杨启先举企业股份制改革为例。最早提出国有企业改革可以采用股份制是世界银行北京办事处的一份工作报告，引起了领导的重视。后来体改委在《马克思文集》中找出“股份制是通向社会主义的金桥”，“股份制是对私有制的扬弃”的理论依据才开始提倡。但当时的阻力非常大，人大也为此提出质询，在具体推进过程中，有些重要措施只能作出一定的妥协。“现在所谓的流通股和非流通股之分就是这么来的。”
“由此可见，企业改革最难的无非是对权力利益的再调整，而这种权力斗争往往体现在部门之中。”杨启先说。
计委与体改办合并为发展和改革委员会，名称中去掉了计划，职能会有什么变化？
计委的前次更名发生在1998年，由计划委员会更名为发展计划委员会，时有记者采访发展计划委员会主任曾培炎。曾培炎答之以他对更名的理解：机构改革前，国家计委是综合经济部门，现在是宏观调控部门，减少了管理的具体事务。他称计委的职能将进行四项转变：一是从偏重于对微观经济活动的干预，转到搞好宏观调控上来；二是从对经济的直接调控转到间接调控上来；三是从局限于国有经济的管理转到引导全社会的经济活动上来；四是从过多的行政审批，转到创造公平竞争的市场环境上来。
此次调整及更名之后，人们对发展和改革委员会的期待是进一步去除对经济的管理职能。“我不知道发展和改革委员会能不能把过去计委手里的投资权拿掉，变成一个中央政府的企划厅。它应该成为一个负责长期预测的机构。”一位权威经济学家告诉《财经》。
并轨难易
成立内外贸合一的商业部和美国FDA模式的新药监局是中国入世、打通国内国际市场的题中应有之义
在此次改革的前前后后，最无争议、阵痛最轻者，当属由对外贸易经济合作部牵头，整合各部委有关内外贸易管理的职能，成立内、外贸统一的商业部。实行40余年的内外贸行政管理分立体制随之即将终止。这正是中国入世、打通国内国际市场的题中应有之义。
中国的内外贸分立制度始自1952年，自1949年成立的贸易部被撤销，取而代之的是商业部和对外贸易部。内外贸从此殊途。近年来，各方面的专家对内外贸分立管理制度多有批评，并曾联名向上提过建议。
商贸理论权威、商业经济学会副会长万典武是其中颇有份量的人士。他尖锐指出，内外贸分割体制照搬自前苏联，是高度集权和计划经济体制的产物，已完全不适应中国入世后的商业需求。带来的问题一则是内贸部门不能直接参与重要商品进出口贸易的宏观调控，外贸部门不能直接参与国内市场的安排，往往出现人为的供需矛盾、价格失衡等不正常情况；二则是内、外贸两套行政管理机构重叠，流通环节增加，经营成本上升。
关于内外贸合一的具体操作，万典武曾经有过两个建议：第一个方案是把内外贸行政管理机构合并，组建新的贸易部，统一管理国内贸易和国外贸易，将国家经贸委的内外贸管理职能也划归新的贸易部；第二个方案是把内外贸易工作全部并入国家经贸委，建立类似于日本的经济产业省（原名通商产业省）。他本人倾向于前者，现在看来，正在实施的内外贸合一路径方向亦接近于此。
内贸系统多年分合不定，由20世纪80年代集商业、粮食、全国供销总社于一身的盛况逐年萎缩，至1998年机构改革，国内贸易部更被撤销，改为国家国内贸易局，属经贸委主管。该局至2000年间亦被撤销。未来商业部的具体组建方案仍未对外透露，据熟悉贸易行政的专家们分析，目前国家经贸委的贸易管理司局如对外经济协调司、产业损害调查局和贸易市场局，以及国家发展计划委员会的经贸流通司和国外资金利用司等，均可能划入新的商业部。
同是向国际经验靠拢，此次国家药品监督管理局将合并卫生部的食品管理职能，组建新药监局，却殊为不易。直到此次机构改革的最后阶段，仍然传出卫生部提交一个主张药监局与卫生部合并、成立卫生委员会的方案，在此方案中，药监局作为一个执法机构挂在卫生委员会下面。显然，此方案未获决策者首肯。
现行的国家药品监督管理局为国务院直属的主管药品监督的行政执法机构，一家1998年3月机构改革后设置的新单位。药监局的前身是由原国家经济委员会下属的国家医药管理局、卫生部的药政司合并而来，又吸收了国家中医药管理局对中药的监管职能及部分相关人员。
药监局成立是因应医、药分离的改革需求，而其最终目标类似美国的食品及药物管理局（FDA）。但是，由于国内原有管理体制的局限，药监局成立后其职能并未完全到位。例如价格监管自1992年以来就放在国家计委，产业政策也被留在了国家经贸委行业规划司下面的石化医药处，而中药制剂这块虽然被放在药监局，实际上还是由卫生部下属的中医药管理局管理。
据药监局熟悉此次改革方案的官员透露，此次重组后，药监局最可能发生的重要变化是并入食品监管的职能。目前卫生部负责此项职能的部门为卫生法制与监督司下属的食品化妆品监督管理处，该处人数目前不过十人上下，人力远远不足，在地方上则根本没有相应的处室。
中国医药协会副会长朱长浩认为，将食品监管与药品监管放在一个部门，是典型地模仿美国FDA，全世界只有美国这样做。但是由于药监局刚刚成立也才五年，全国目前药厂万多家，药品流通企业3000多家，监管尚且如此之难，全国食品企业和流通企业至少在6万家以上，监管难度更大。
另外，随着经贸委的撤消，目前由国家经贸委行业规划司石化医药处归管的产业规划职能有可能会移交到行业协会，有关人员也会合并到药监局及卫生部或下属协会。这个处是1998年国家医药管理局撤消之后的遗留产物，近年来主要负责产业政策，制订鼓励生产和限制生产的产品目录以及医药行业“十五”规划等。
对这一朝向美国FDA模式的改革，各方有各方的解读。卫生部信息中心一位官员即认为，如果真的按FDA模式走，就应把药监局划到卫生部属下，因为美国的FDA就直属卫生部。而朱长浩则认为，FDA虽然名义上挂在卫生部，但应非常独立，不论是财政还是运作都是独立的。
但是，业内专家均称，国内的药监局与FDA比，无论在人员的构成、专业水准以及监管的透明规范等方面距离尚远。由FDA签发的食品与药品合格证书，因其科学性与严谨性已成为世界公认的标准，这主要得益于其背后的专家队伍，在各个领域如企业审查、药品审查和市场监管方面都集纳了大量的专业人才担任审评专家。而据业内人士介绍，目前药监局里搞医的人多，搞药的人少，虽然也建了专家库，但专家的作用并没有充分发挥，例如对药品生产企业进行质量认证（GMP），直到去年才开始将专家吸收进来。
医药公司是药监局的监管对象，也是主要的收费对象，作为监管机构，如何避免监管者与被监管对象的利益纠葛，如何在充分利用专家队伍的同时防止医药腐败？――权力即将进一步扩张的药监局仍需重新构造和完善自身的制度体系。
目标：建立法治政府
“新一轮中央政府机构的改革实实在在地启动了今后20年的改革，是政治体制改革的第一步”
此轮中央政府机构改革的变革幅度似不能与将40个部委削减至29个的1998年机构改革相比，然而，倘考察此次机构改革前后决策层所定的基调，更将其放入1982年以来的历次政府机构改革历程背景之中，此次改革――20年间第五次较大规模的政府机构改革――的意义及其与中国改革进程的密切相关性便呈现出来
去年11月所作中共十六大报告中，在“行政建设与政治体制改革”部分，提出了“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”。年初，新任中共中央政治局常委、国务院副总理则更具体地表达了此轮改革的目标：“要通过行政体制改革和机构改革，转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。”
“前20年机构改革的主要任务就是‘脱计’，摆脱长期以来计划经济的束缚与影响，以1998年机构改革为标志告一段落。”国家行政学院教授杜钢建告诉记者。杜钢建是行政法专家、中共十六大报告起草参与者之一。“这轮机构改革在性质上和特征上都有很大的不同。”
杜钢建认为，根本的不同在于两大背景，一是中国加入世贸组织，必须履行相关承诺。但是经过一年的实践发现，要真正兑现承诺有很多障碍，政府部门利益作祟是重要原因之一。而政府的现有体制格局导致管理事项扯皮、事权划分不清等各种问题，也阻碍了中国拿出积极的回应挑战的措施。“行政管理体制和机构状况适应不了。”
另一个更具根本性的背景是中共十六大的召开。杜钢建说，十六大提出了依法治国的方针，要在20年内建立法治国家。要全面落实这一目标，就必须要建立法治政府。
“新一轮政府机构的改革实实在在地启动了今后20年的改革，是政治体制改革的第一步。”杜钢建说。在他看来，这轮机构改革和职能调整既来自于经济发展或社会发展的推动，又将触及与政治体制改革相关联的行政管理体制。他认为，中共十六届二中全会通过的方案之所以冠名为《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，把深化行政管理体制改革放在机构改革之前，深意即在于此。而这一深意，又直接体承了中共十六大报告。
但新的问题也随之产生。
事权的归并，固然在很大程度上减少了机构重叠问题，但在中国的现实中，由于对政府权力部门的监督力量相对薄弱，实际上部门之间的牵制在很大程度上起到了权力相互制衡的作用。机构的归并无疑将消灭这一权力制衡的力量，另一方面，很多新组建部门的权力却比以前更大。从这个意义上讲，对于新一届的政府来说，如何能够在精简机关、提高效能的同时，解决这14字难题，无疑是机构改革能否成功达到目的的关键所在。
于是，十六大报告中“决策、执行、监督相协调”的行政管理体制改革要求能否实现，便显得至关重要。杜钢建更将此称为公共政策领域的“新三权理论”，以区分于政治领域行政、立法、司法相分离的“旧三权理论”。在杜钢建看来，这不是语词游戏，而是通过行政民主化的追求与实践，“以行政吸纳政治”，以行政民主化来吸纳各方面的政治要求，使其政治愿望能够得到表达。“行政管理方式要发生变革，各种专家咨询制度、社会论证制度、听证制度、协商谈判制度将影响决策。”
“机构改革是行政管理体制改革的一部分，而行政管理体制改革又是政治体制改革的一部分。这就是十六大报告讲的行政建设与政治体制改革。”杜钢建说。