关于对X县对村巡察工作的思考

关于对X县对村巡察工作的思考

按照统一安排部署，X市赴X县蹲点调研组紧紧围绕重点内容开展调查研究，全面了解对村巡察工作现状，深入分析存在的主要困难和问题，研究思考解决问题的办法和举措，为深化市县巡察向基层延伸提供决策参考。

一、摸清底数，探索对村分类标准

（一）X农村基本现状

X县位于X市南部，属X黄土高原沟壑区，区域面积1804平方公里，是典型的“一县一业”示范县。近年来，X以苹果产业为引领，以“一区16村”为示范，以点带面推动乡村振兴，分类发展农村事业，先后建成以X、X为代表的产业兴旺村，以X、X为代表的生态宜居村，以X、X为代表的乡风文明村，以X、X为代表的治理有效村，以后X、X为代表的生活富裕村。

1.村组结构。全县辖8镇1街，196个村，805个村民小组。5个村民小组以上的村64个，3－4个村民小组的村88个，1－2个村民小组的村44个。村民居住相对分散，如凤栖街道洛河村有15个村民小组，人口仅有1772人。

2.人口规模。全县乡村人口111459人，占比55.27％，其中2000人以上的村8个，以X镇北谷村3827人为最多；1000－2000人的村67个；1000人以下的村121个，以X镇X村197人为最少，且常住人口仅有92人。

3.主导产业。苹果作为X农村的主导产业，170个村以种植苹果为主，2022年种植规模53.34万亩，总产量近106万吨，综合产值达130亿元，占全县年度生产总值的43.8％。其他19个村以玉米、红薯等其他种植业为主，7个城中村、城郊村则以房屋租赁和务工为主。

4.集体经济。村集体经济收入主要来源机动地承包，村均年收入仅为6.09万元。全县年收入10万元以上的村30个，收入为0的村30个。97个村的3600余万元扶贫互助资金，5年贷款利息收入420万元，村均4.33万元。30个村的1500万元财政扶持壮大村级集体经济资金，村集体年均收益1.5万元。

5.村党组织。196个村级党组织共有农村党员8465名，其中35岁以下1030名，占比12.1％；初中及以下学历4941名，占比58.4％。196名村党支部书记平均年龄47.8岁，35岁及以下12名，占比6.1％。2021－2022年共有软弱涣散村党组织15个。

（二）存在问题

一是对村分类不精准。虽制定了《关于深化对村（社区）巡察工作的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》），明确要按照“城中村、重点村、一般村”进行类别划分，但分类标准过于笼统、不精准。二是因村施策不精准。实际巡察中，对村情复杂、矛盾较多、群众反映问题强烈的村未进行具体分类，也未制定详细工作计划，因地制宜、因村施策不到位。如X村以苹果产业为主，地域广、10个村组相对分散；X村以房屋租赁为主，集体经济相对较好；两村差异明显，但均以“巡镇带村”方式开展巡察，用力均衡、重点不突出。

（三）对策建议

一是“3＋1”精准分类。实行百分制量化评估，制定“3类1重点”分类标准。“3类”：根据党组织建设情况、村组数量、经济体量、人口规模、信访矛盾等方面，按占比权重进行赋分，村情复杂多样在80分以上的为“一类村”、村情一般在50－80分的为“二类村”、村情简单且规模小在50分以下的为“三类村”。“1重点”：惠农政策、在村项目、配套资金（壮大集体经济资金、扶贫互助资金、产业振兴专项资金等）密集的为“重点村”。二是动态分析、灵活调整。根据巡前通报情况和村情变化，把对村分类情况与巡察形式、监督重点、巡察时间等统筹起来，适时调整工作计划，做到重点突出、靶向施策。

二、因村施策，合理确定组织方式

（一）对村巡察基本情况

1.有序推进对村巡察。X县立足上届党委巡察实践经验，制定了《十八届县委巡察工作规划（2022－2026年）（试行）》，将全县196个村纳入巡察范围，把对村巡察全覆盖要求制度化。制定了《实施意见》，从监督重点、方式方法、实施步骤等方面，做出对村巡察具体规划。十七届县委巡察村级党组织196个，完成了对村巡察全覆盖，发现问题279个，移交涉村问题线索69条，立案23件，给予党政纪处分23人。2022年以来，十八届县委开展了两轮巡察，在巡察X、X、X、X等4个乡镇党委时，采取“巡镇带村”方式对所辖89个村级党组织进行了延伸巡察，发现问题381个，移交问题线索14条。

2.灵活方式开展现场巡察。采用“线上办公”，利用村民微信群广泛宣传，线上受理外出村民反映问题。采用“现场办公”，深入果园培训点，在田间地头与村民“谝闲传”，面对面了解果农产业发展中的“急难愁盼”。采用“夜间办公”，在苹果防雹、防冻、防虫等特殊时段，尤其是夜间防冻时，督促镇村干部协助指导村民防灾防害，推动解决群众“眼跟前”的困难。

（二）存在问题

一是巡察形式单一。X县已开展的对村巡察全部为“巡镇带村”，多采取“一托二”（一乡镇一部门）方式进行，专项巡和直接巡暂未开展，统筹谋划不精准，安排部署不合理。二是精力投入不足。对村巡察时间平均为1天，村组较多的甚至仅为半天，任务量与时间不匹配，如X镇辖29个村108个村民小组，现场巡察时间安排仅为30天，对村巡察精力投入明显不足。三是巡察效果不佳。未结合村情实际，合理精简巡察流程，按部就班推进工作，重点人群走访不全，村组地域覆盖不广，存在“走过场”现象。十七届县委对村巡察发现问题平均为1.4个，十八届发现问题平均为4.3个，巡察监督质量不高。

（三）对策建议

一是灵活巡察组织方式。根据对村分类情况，合理确定巡察方式。村情复杂多样的“一类村”重点关注、直接巡；体量规模相对均衡的“二类村”巡单位带巡村，村情简单的“三类村”镇村一体巡，村情动态变化的“重点村”专项巡，避开农忙时段机动巡。也可在一届党委内固定一个巡察组“专职巡”，既有利于积累对村巡察经验，又有利于提升监督质效。二是精简巡察流程。动员、汇报、座谈“三会合一”，减少会议频次。查阅资料与个别谈话可同步进行，根据资料反映的问题和村干部即时谈，提升效率。三是“加码”走访群众。入户走访在村村民，电话微信访谈外出村民。做到村民小组走访地域覆盖到位，重点人群按比例抽样访谈覆盖到位。离任村干部，信访户，困难户，村民代表，党员，享受惠农政策较多的村民（临时救助、大病救助、危房改造、征迁赔偿、惠农补贴）“一对一”“面对面”交流，做到必访必谈。利用农村集市、现场培训等人群聚集时机，灵活开展“现场办公”，集中受理群众诉求。

三、综合分析，突出监督重点

（一）巡察与其他各类监督重点

1.巡察监督重点。十八届县委围绕“三个聚焦”监督重点，坚持政治巡察定位，先后开展两轮对村巡察。第一轮巡察重点是村级党组织领导作用边缘化、惠民政策落实、群众身边腐败问题和反映强烈的突出问题等4个方面。第二轮巡察制定了对村巡察监督重点清单，围绕“三个聚焦”提出“二十五看”，紧扣苹果这一农村产业“特色”，在乡村振兴、惠农政策落实、农村“三资”管理、基层党建等常规监督内容基础上，针对果农关心的产业资金周转、土地使用、项目建设等方面细化了监督重点，基本做到全面“政治体检”。

2.专项检查重点。近年来，纪检监察、组织、农业农村等单位结合职能职责，重点围绕基层党建、惠农补贴、产业补助等29项内容，开展了农村工作专项监督检查。

3.群众关注重点。群众关注重点主要聚焦在民生项目、惠农政策、乡村振兴等三类事项，问卷调查中占比达到59％。“晴天一身土、雨天一身泥”的道路出行、生产道路维修、安全饮水等基本民生问题较为突出。村务、财务不公开，“口袋账”“节节账”现象多，干部离任“不交账”，群众对各类惠农补贴等事项知晓率不高。农村土地管理不规范，现行土地承包政策与家庭人口增减不相适应，“要土地”现象普遍存在。机动地承包费收缴难，“管饭地”“工资地”现象较多，一部分被占用、收不回。此外，实施苹果产业转型升级，推行栽植矮化密植园，亩均投资万元，群众无力承担。部分村干部“头雁效应”欠佳，遇到难题“绕着走”，“撂挑子”现象时有发生。

（二）存在问题

一是监督重点不突出。对村巡察“三个聚焦”清单更新不及时，没有根据“三农”工作，尤其是乡村振兴等最新部署要求，结合X农村工作重心，细化完善对村巡察监督重点。二是监督重点不全面。巡前调查研究不广泛，深入基层收集群众关切事项少，结合其他专项监督检查重点和巡前通报不充分。三是巡察方案缺乏操作性。巡察方案大而全，乡镇与农村监督重点简单混用，对村巡察监督重点不凸显，缺乏针对性、指导性、操作性，不利于巡察组精准巡察。

（三）对策建议

坚定对村巡察政治监督定位不动摇，把村作为独立巡察对象，围绕“三个聚焦”制定工作方案，抓住本地区农村主要特点和主要矛盾，细化监督重点。一是紧跟农村工作重心转移更新重点。巡察监督重点要紧跟党中央最新决策部署，紧跟脱贫攻坚到全面推进乡村振兴的“三农”工作重心转移，结合本地区政策落实侧重点，收集汇总农业农村、乡村振兴等部门单位在农村的项目实施和资金配套情况，精准确定对村巡察主攻方向。二是借鉴专项监督检查内容拓展重点。加强与纪检监察、组织、财政等单位的工作对接，把面向农村的各类专项监督检查内容作为重要参考，统筹运用专项监督成果，针对已存在问题，以点带面拓展巡察监督重点范围。三是紧盯群众关切事项细化重点。根据巡察对象和匹配的巡察形式，打好巡察“前站”，广泛开展调查研究，深入被巡察村组，了解民情民意，看群众当下热议什么、关注什么，就把什么列为监督重点。

四、选优配强，统筹人员力量

（一）巡察队伍现状

X县委巡察机构核定编制13个，现有工作人员13名，其中巡察办主任1名、副主任2名、干部2名，巡察组组长4名，副组长4名。2019年建立了巡察人才库，入库人员120人。以“巡镇带村”方式开展了8轮对村巡察，累计抽调干部82人，主要来源于纪检监察、组织、财政、审计等单位，其中乡镇干部19人，占比20.24％。组织开展8次巡前集中培训，每次3天，共培训246人次。

（二）存在问题

一是专职巡察力量薄弱。十八届县委共确定巡察对象63个，村级巡察对象196个，但目前仅有8名专职巡察组人员，巡察力量与任务量不匹配。二是抽调人员数量不足、结构不合理。一个巡察组平均由6－7人组成，虽能够抽调乡镇、站所工作人员参与对村巡察，但至今未从农业农村、乡村振兴、自然资源、民政等与农村工作密切相关的部门单位抽调人员，巡察组人员力量有限、结构不合理。部分单位有畏难情绪，推荐骨干力量少，干部素质不高。三是巡察人才库作用发挥不充分。2019年建立人才库以来，至今未对库内人员进行更新调整，人才库处“闲置”状态，干部的准入和退出不顺畅。四是干部教育管理不到位。未制定抽调干部管理办法，鼓励激励机制不健全，干部主观能动性较差，工作积极性和再次参与意愿不高。教育培训力度不够，仅依靠巡前集中培训，干部进入角色慢，不能很好适应岗位。

（三）对策建议

一是建立专职联络员制度。按照“一组一联络员”原则，增强专职巡察队伍力量。二是建立“1＋1”巡察人才库。“1固定库”：抽调担任过第一书记的行业部门业务骨干、优秀年轻干部、考录为公务员的村干部等，组建20－30人的固定人才库，库内人员在一届党委内固定参加对村巡察。“1动态库”：抽调乡镇党政领导班子成员、基层站所干部、行业部门业务骨干、新提拔干部等，组建50－100人的动态人才库，明确库内人员至少参加1轮对村巡察。巡察人才库须正式行文印发，形成刚性约束。三是建立干部激励约束机制。制定抽调干部奖惩办法，坚持严管与厚爱结合，按轮次对巡察干部进行评优评先，调动积极性。制定巡察干部纪律作风后评估办法，严把巡察干部的准入与退出，按年度更新动态库内人员。固定库按照“规模不变”原则，对不适合参加巡察工作的人员及时调整，退出1人，补充1人。四是建立干部教育培训机制。组织固定库内人员参加上级组织的各类教育培训，与专职巡察干部一同跟进学习，也可推荐参与“以干代训”。组织开展1－2次专题培训，动态库内人员1年至少轮训1次。

五、强化配合，推动与各类监督贯通融合

（一）贯通协调基本情况

目前，X县委巡察机构与纪检监察、审计、信访等单位建立了协作配合机制，初步搭建起贯通协调基本框架。十七届县委以来，纪检监察、组织、财政、信访等12个单位面向农村累计开展各类专项检查201次，有关部门单位先后针对镇村领导班子成员信访举报、乡村项目实施、产业发展等情况，通报相关信息12条，提供巡察组吸纳借鉴。坚持把巡察监督与专项整治相结合，先后在粮食购销领域、财政供养人员“吃空饷”、农村集体“三资”管理等方面，紧密工作对接，统筹成果运用。发现了一批典型问题和突出问题，查处了一些违规违纪的具体事和具体人，取得了良好效果。

（二）存在问题

一是协作配合机制不够健全。目前，巡察机构仍未与组织、政法、宣传、网信、财政、统计、保密等单位建立协作配合机制，专业力量配合参与巡察工作的渠道还不畅通。二是监督合力还未充分形成。巡察监督与其他监督贯通协调不充分，巡前情况通报不理想，有的通报不及时，影响巡察工作的时效性和严肃性；有的重视不够，未能积极梳理专项监督检查情况，通报内容不全面，参考价值不高；乡村振兴、林业等4个单位至今未进行巡前情况通报。三是信息化手段使用较少。巡前对相关行业部门掌握的数据运用不够充分，综合分析数据了解相关情况不够全面，巡察组带着问题开展巡察不到位。

（三）对策建议

一是健全协作配合机制。进一步建立健全与组织、政法、宣传、网信、财政、统计、保密等单位的协作机制。结合本地区农村实际，建立与农业农村、乡村振兴、苹果等涉农部门单位的协作配合机制，畅通参与巡察、配合巡察的渠道。二是整合各类监督方式。县级党委政府结合本地实际，开展一次对村监督情况专题调研，全面分析研判面向农村的各类专项检查、专项治理情况，除上级统筹部署的检查任务外，适当减少自主安排的业务检查，把其他各类业务检查与对村专项巡察、机动巡察统筹整合，发挥巡察综合监督作用。行业部门专业力量直接参与巡察，巡察机构向相关行业部门通报巡察情况，做到力量整合、成果共用。三是强化监督合力。将意识形态、基层党建、乡村振兴等专项检查融入巡察监督，加强工作统筹。通过巡单位带巡村方式，与乡村振兴、农业农村等涉农行业部门的专项检查有机结合，运用各类信息平台，综合分析涉农单位掌握的数据，既便于全面了解村级落实“三农”政策情况，也便于利用对村巡察发现问题印证行业部门职能职责履行情况，为推动巡察反馈问题系统整改打牢基础。

六、拓宽渠道，提高群众参与度

（一）群众参与对村巡察基本情况

X县委巡察机构在运用张贴公告、广播电视等宣传方式的基础上，针对基层群众文化程度不高、消化信息速度较慢的现实情况，灵活利用微信、宣传单、村广播和公开栏等，扩大巡察宣传范围。注重在走访入户、现场办公时“面对面”动员宣传，畅通群众反映问题渠道，群众知晓率达89.96％。从调研情况看，微信、公告栏和村广播是最为有效的宣传方式，分别占34％、21％、17％，其中新型媒体和社交软件成为群众接收信息最直接、最快速的有效方式。通过广泛的宣传动员，县委巡察组全面受理群众反映问题，十八届县委以来，对村巡察共受理信访举报20件，“立行立改”推动解决民生实事5件，群众参与巡察工作的积极性在逐步提高。

（二）存在问题

一是常规宣传方式效果不好。电子邮箱基层群众不会用，来电反映问题不直观。群众文化水平普遍低，很少手写书信，来信反映问题的渠道不便利；举报箱悬挂地点大都集中在“队部”门口，群众有顾虑；匿名信件无法让巡察组直接与“当事人”接触，不利于深入了解。二是整改社会公开不到位。村干部害怕揭丑亮短的思想严重，担忧一些历史遗留问题捅了“马蜂窝”，引发农村社会不稳定，不愿公开、不敢公开。无人过问、无人督促村级面向社会公开反馈意见和整改结果，依靠村级“自觉”公开不理想，老百姓虽然知道巡察组来过了，但既不知道巡察组发现了哪些问题，也不知道最终整改结果如何，不自觉的认为巡察组“来了就走了”，没什么实际效果。如X镇柳家庄村巡察整改情况未公开，群众完全不知情。三是群众参与度不高。对村巡察权威未有效树立，导致群众不想说、不愿说、不敢说。有的群众向相关部门和乡镇反映过问题而久拖未决，对巡察工作有顾虑，产生“信任危机”不想说；有的事不关己高高挂起，碍于情面不愿说；有的害怕得罪人或受到打击报复不敢说。

（三）对策建议

一是创新宣传方式。在全面使用传统宣传手段的基础上，充分利用微信群、政府抖音公众号等新型媒体，加大巡察宣传力度，进一步提高群众知晓率。二是全盘受理、分类处置群众反映问题。拓展巡察受理反映问题范围，按照“全盘受理”原则，全面受理群众诉求，根据问题类型区别对待，经查不实问题做好“解释回复”，矛盾纠纷或涉法涉诉类问题做好“移交督办”、合理合法个人诉求或涉及多部门单位问题做好“居中协调”，属“三聚焦”监督重点问题做好“反馈整改”，快查快办赢取群众信任，提高参与度。三是强化巡察整改社会公开。采取动员宣传所用方式，由乡镇纪委督促村级党组织落实“社会公开”要求，对村巡察整改情况全面接受群众监督。四是建立群众评价机制。将巡察整改工作与“问题墙＋回音壁”党建工作制度有机结合。巡察反馈问题列入“问题墙”，作为党支部承诺履诺重要事项，明确具体责任人、列出完成时间表；巡察整改落实情况列入“回音壁”，开展满意度测评，让群众评价整改效果。

七、多方联动，提升整改实效

（一）对村巡察整改基本情况

1.实行量化评估，夯实对村巡察整改责任。X县探索建立了整改落实情况评估办法，从“主体责任落实、任务完成情况、移交事项办理”3个方面23个具体内容进行赋分量化，从民主评议和实际成效2个方向进行综合评估，将评估结果列入年度目标责任考核扣分事项，纳入乡镇考核范围。先后组织实施2次检查评估，对朱牛、交口、石头等乡镇及所辖村整改落实情况按照“较好、好、一般”进行评估通报，下发限期整改通知书，督促再整改再落实。十七届县委对村巡察共反馈问题279个，已整改269个，整改完成率96％；十八届县委对村巡察反馈问题381个，已整改194个。

2.开展集中整治，提升对村巡察成效。对村巡察发现的“三资”家底不清，承包费收缴不到位，“口袋账”“节节账”、“收支两条线”财务管理不严格等突出问题，多部门单位联合整治、系统整改，研究制定了《X县关于发展壮大农村集体经济的意见》《X县农村集体机动地四荒地管理办法》《X县农村集体资产管理制度（试行）》等制度，有效推动农村“三资”、机动地等规范管理。共治理机动地四荒地12.6万亩，完善合同10894份，清缴承包款1447.1万元。

（二）存在问题

一是对村巡察整改机制不完善。虽在《实施意见》中明确了乡镇党委、纪委和村级党组织的整改责任，但未明确行业部门的整改责任。现有量化评估办法未综合考量村与乡镇部门单位的特点和差异，对村级党组织整改落实情况未进行单独量化细化，缺乏针对性，操作性不强。二是反馈问题不精准。对巡察发现的问题未进行合理分类，一些历史遗留问题和客观现状问题直接反馈到村，导致村级无法整改，个别问题长期搁置，整改不彻底，如X镇X村生产道路年年水毁严重，X村土地至今未确权，村级无力解决。三是整改责任夯的不实。乡镇党委主体责任履行不到位，对村级整改工作未统筹推进、一体落实。乡镇纪委日常监督不经常，跟进督促不到位。村级党组织对整改工作不重视，整改效果不理想，如X镇X村制定的整改措施空泛，与反馈问题不对应。村民监督委员会“空转”，没有发挥应有作用，如X镇X村和X镇X村监委会主任对巡察反馈问题不知晓。

（三）对策建议

一是建立对村巡察整改机制。建立县、镇、村和部门单位“四方”联动整改机制。包镇县级领导参与巡察反馈，推动解决村级疑难问题，研究破解历史遗留难题。乡镇党委履行主体责任，统筹协调推进对村巡察整改工作，乡镇纪委履行日常监督责任，及时督查督办；包村的乡镇党政领导班子成员把村级问题产生的原因在年度民主生活会和组织生活会上进行剖析。部门单位履行职能责任，根据职能职责开展集中整治，系统联动整改。村级党组织履行直接责任，自身问题全面改，乡镇或行业部门系统治理时配合改。二是“四个区分”精准反馈精准整改。根据问题类型和责任情况，分类移交反馈，有序推进整改。按照责任权限区分。对村域内企业环境污染、行业部门在村实施项目引发群众利益受损等非村级权限责任问题，按照主管监管权限进行分类移交办理，促进开展专项治理，推动系统整改。按照整改难易程度区分。对基础设施差、村集体经济薄弱等村级短期内“无法改”的客观现状问题，纳入县域经济社会发展“大盘”，按计划分年度有序整改。按照问题成因区分。对农村土地“糊涂账”、农村财务“口袋账”等历史遗留问题，乡镇统筹协调有关行业部门联动整改。按照整改时效区分。对惠农补贴发放不及时、便民服务不主动等群众亟需解决的问题，推动立行立改、即知即改；对政策落实不精准、执行制度有偏差等村级自身问题，严格按照3个月期限全面整改。三是优化反馈整改流程。无论采取直接巡、专项巡，还是巡镇带村、巡单位带村，全部采取“集中＋清单化”反馈方式，集中反馈村级共性问题，“清单化”反馈个性问题。乡镇成立整改工作专班，统筹协调推进所辖村问题整改，以乡镇名义正式行文报送村级整改情况，“台账式”上报各村落实情况。