公益二类事业单位改革问题研究3篇

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公益二类事业单位改革问题研究1

  近年来，岳阳市针对部分公益二类事业单位存在的职责定位不清、公益属性不强、服务质效不高等问题，坚持创新驱动、多措并举，积极稳妥推动公益二类事业单位改革，取得一定成效。 

  一是以“职能整合”强化公益属性。对承担一定公益职能但机构较小、人员较少或已取消收费职能，但仍承担公益职能的公益二类事业单位，采取“合并同类项”的方式，将这类单位与职能相近的公益一类事业单位进行职能整合，优化事业单位结构布局，共整合精简事业单位35家。如市发改委所属公益二类事业单位市价格调节基金办公室，国家明确停征价格调节基金后，该市将其与公益一类事业单位市价格监测中心、市价格认证中心的职能和机构进行整合，重新组建价格认证监测中心。通过整合优化，进一步强化了该单位的公益属性和服务效能。

  二是以“购买服务”优化工作方式。该市支持推进公益二类事业单位承接政府购买服务，下发《岳阳市推进事业单位政府购买服务改革工作实施方案》，明确现由公益二类事业单位承担并适宜由社会力量提供的服务事项，纳入政府购买服务指导性目录。鼓励主管部门创造条件，支持公益二类事业单位与其他社会力量公开竞争参与承接政府购买服务，推动“以钱养人”向“以钱养事”转变，逐步消化缩减人员编制，进一步减轻财政负担。比如，市环卫中心、市园林绿化中心、市政维护中心等单位承接政府购买服务，人员编制不断减少，事业成效不降反升。

  三是以“转企改制”激发单位活力。根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神，该市结合经营类事业单位改革，将岳阳楼景区管委会、市测绘院等6家可由市场配置资源的公益二类事业单位纳入改革试点，参照经营类事业单位改革政策，实行转企改制。比如，岳阳楼景区管委会，既承担文物保护公益职能又开展文化旅游经营，该市在将其公益职能保留整合的基础上，剥离其经营职能，交由市城投集团接管运营。通过整合组建文化旅游发展公司，实行企业化运作，极大地激发了单位经营活力。

公益二类事业单位改革问题研究2

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”***总书记在党的十八大中外记者见面会上，面对13亿中国人民作出庄严承诺。这份美好生活有着更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活……承载这些重要使命的正是广泛分布在教育、科技、文化、卫生等领域的各类事业单位。

党的十八大以来，以***同志为核心的党中央要求深入推进政企分开、政事分开，推进事业单位分类改革，将事业单位改革和公益事业发展引入崭新的历史阶段。

作为全面深化改革的重要组成部分，事业单位改革根本目的是促进公益事业发展、不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。这是一项庞大的系统工程，要破除的是制约公益事业发展的体制机制障碍，要解决的是事业单位在管理体制、机构编制、财政投入、人事制度、收入分配、养老保险等方面的深层次问题。

5年来，中央编办、财政部、人社部等部门密切配合，精心组织指导，教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门按照“分业推进”的原则，继续深化行业体制改革。各地区各部门牢固树立“四个意识”，根据中央明确的方向、主要任务和目标要求，加强组织领导，狠抓贯彻落实，扎实推进事业单位改革。

清理规范、正名归类，夯实事业单位改革基础

事业单位是在计划经济条件下形成的，经过多年的运行和发展，有的任务已经萎缩，有的设置分散、规模过小，有的职责相近、重复设置，有的长期大量空编，有的早已名存实亡。改革的第一步，就是清理规范。经过专项攻坚，通过撤并整合机构、核减空余编制，解决了一些机构设置和实际运行中存在的突出问题，进一步摸清了事业单位的“家底”，规范了编制管理，优化了资源配置。

清理规范之后，还要“正名归类”，才能“正本清源”。只有把事业单位类别定准，才能有的放矢地创新体制机制。

科学分类，是事业单位改革的前提。经过梳理甄别，将现有承担行政决策、行政执行、行政监督职能的事业单位划入行政类，将完全由市场配置资源、从事生产经营活动的划入经营类，将从事公益服务的划入公益类。通过科学分类，事业单位实现了准确定位、正名归类。

通过分类，不属于公益服务的行政类、经营类被划分出来，为推进政事分开、事企分开，行政类回归机关、经营类走向市场打下了基础。同时，公益类也被细分为公益一类、公益二类，明确了两种类型的不同定位，为实施差异化管理奠定了基础。

改革必须坚守“财政供养人员只减不增”。结合事业单位分类，各级机构编制部门采取多种减编控编措施，不仅将机构编制总量严控在2012年底的基数内，而且进一步撤并了机构、精简了编制。

试点先行、政事分开，切实规范政府职能

多年来，事业单位承担行政职能，不符合公益服务的定位，政事不分、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题比较突出，在一定程度上增加了审批环节、延长了审批流程。

承担行政职能事业单位改革，自然成为分类明确后推进的第一项重点改革。由于以往行政体制改革重在政府机构，对承担行政职能事业单位基本没有触及，没有现成的样板可以借鉴，难度可想而知。

这是一次迎难而上的跋涉，更是一次啃硬骨头的自我革命。

为稳妥起见，中央决定先行试点，在总结经验基础上逐步推开。经过反复研究，最终确定环保部、交通部、水利部作为中央试点部门；江苏、安徽、广东、宁夏在省、市、县三级开展试点，其他省在市县两级试点。

各试点地区和部门结合简政放权和推行政府权力清单，对行政职能进行清理，取消下放了一大批行政审批事项，进一步简化办事环节，降低企业、群众办事成本，平均每个试点县清理的职能任务多达500项。

推动行政职能回归，按照改革试点要求，政府直属事业局、部门所属事业单位承担的行政许可、行政裁决等行政职权划归了行政机构，坚持能转职能的不转机构，确需转的整合为内设机构。

中央一级，环境保护督察、珠江水系航运行政管理、水文行业管理等行政职能回归了行政机关。以环保职能改革为例，这次改革试点，在环保部增设国家环境保护督察办公室的基础上，又统筹考虑将6个区域环保中心由事业单位转为派出行政机构，同时下放督企职能，强化了对地方党委政府的督察，实现从“督企”到“督政”的转变，进一步增强了环保督察能力。

地方试点地区，对承担行政职能事业单位的职能进行了系统的梳理，将所有承担行政职能事业单位纳入改革试点范围。改革试点将行政职能剥离回归行政机构，约2/3的试点单位承担的行政职能划归了行政机构，约1/3的试点单位转为了行政机关的内设机构。如宁夏在全区范围内开展试点，试点单位中，只转职能不转机构的达到一半以上。

同时，统筹推进行业改革，住建、交通、水利、农业等重点行业结合行业体制改革，将行政职能划归行政机构，优化整合现有公益类事业单位，统筹执法力量，推进行政执法机构综合设置。中央编办、交通部联合印发了地方交通行业改革试点有关问题的意见，提出了明确的思路和要求。

通过改革试点，各地理顺了体制机制，进一步完善职能配置、优化组织结构、提高行政效能，促进了国家治理体系和治理能力现代化。

分步推进、事企分开，营造公平竞争环境

事业单位中，有些是从事生产经营活动的，如宾馆、招待所、咨询中心等，多数是在计划经济体制下建立起来的。这些单位普遍存在管理体制不顺、竞争意识不强、运行机制不活、国有资产使用效率不高、经济效益总体较差等问题，戴着事业单位的“帽子”，享受事业和企业两种体制的便利，既削弱了事业单位的公益属性，也影响了市场公平竞争。

为解决这些问题，经营类事业单位改革重在推进事企分开，把应由市场配置资源的经营活动交给市场。2016年11月，中央决定把经营类事业单位改革纳入全面深化改革的大盘子，统筹推进。

改革路径科学与否，直接决定改革的成败。针对经营类事业单位不同情况，中央明确区分情况，分步推进改革，经济效益较好的，2017年前转企改制；经济效益一般的，2018年前转企改制；人员、资产规模较小或资不抵债、债权债务不清晰，基本不具备转企条件的，2020年底前退出事业单位序列。

目前，中央一级正在抓紧审核转企改制工作方案，积极推进改革。地方各级，内蒙古、黑龙江、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、广东、贵州、云南、甘肃、新疆等10多个省区已印发改革实施意见，其中辽宁、山东等省已基本完成省一级的改革任务。

强化公益、创新机制，不断激发生机活力

随着事业单位改革进入攻坚期，公益类事业单位管理和运行中存在的问题日益凸显，总体规模偏大，布局结构不够合理，管理行政化与服务营利性并存，自主权落实不到位，生机活力不足……迫切需要通过深化公益类事业单位改革加以解决。

5年来，各地区各部门积极推进公益类事业单位改革，创新体制机制，有力促进了公益事业发展：

——改革配套政策不断完善。中央有关部门先后研究出台了干部人事管理、创新机构编制管理、政府购买服务、财政支持、规范收入分配、推进养老保险制度改革、加强和改进党的建设等一系列政策，解决了一些制约公益事业单位改革发展的问题。各类事业单位统一登记管理制度逐步完善，标准化、线上线下一体化有序推进，“双随机一公开”监管全面推开。事业单位新的改革管理制度框架正在形成，治理体系逐步完善。

——事业单位公益属性不断强化。公益属性是事业单位的本质属性。各地区各部门积极剥离事业单位的非公益性职能，大力破除事业单位逐利机制。上海等省市对公益类单位职能进行全面清理，明确公益一类与所办企业脱钩，公益二类所办的与主业无关的企业也要脱钩，划清公益与市场经营的行为边界。

——机构编制管理进一步创新。各级机构编制部门积极探索建立新型事业机构编制管理体系，实现审批制与备案制相结合、编制保障与购买服务相结合、事前审批与事中事后监督相结合。中央一级在有代表性的主要新闻单位试点人员编制总量管理，在中科院、国家测绘地理信息局等单位开展机构编制备案制管理试点。江苏、湖北、河北、天津等省市结合卫生、教育等行业体制改革，推进公立医院、高等院校人员总量管理改革试点，落实用人自主权，激发发展活力。

——法人治理结构试点不断扩大。中央编办会同相关部门，研究制定了事业单位章程范本，指导地方开展法人治理结构建设，明确了中央地方共同联系试点单位，还对地方试点单位进行了指导。目前，大学章程、图书馆章程、博物馆章程等实施工作顺利推开，法人治理结构试点稳步推进。各地区按照中央部署要求，积极探索取消学校、科研院所、医院等事业单位的行政级别，为打破事业单位行政化的篱笆，强化公益属性探出了路子。

此外，教育、科技、文化、卫生等部门协同作战，按照“分业推进”的方针，继续深化行业体制改革，积极与事业单位改革做好衔接。

五年深化改革，五年破浪前行。事业单位改革破除利益坚冰，冲破机制藩篱，正以人民性为中心，朝着公益性目标铿锵奋进，人民对美好生活的向往正一步步变为现实。

公益二类事业单位改革问题研究3

近年来，我国经济改革和政府改革成效明显，但是事业单位改革却相对迟缓，特别是占事业单位主体的公益服务类事业单位改革严重滞后。改革的滞后造成了机构的膨胀，加重了政府财政负担，影响了国民经济和社会事业的发展。公益服务类事业单位改革，对于提高公共服务质量，完成十八大提出的全面建成小康社会的目标，具有重要的意义。

一、公益服务类事业单位特征

公益服务类事业单位是由政府提供全部或部分经费支持，不具备生产经营能力和行政职能，不以营利为主要目的，为社会提供公共产品及服务的社会组织或机构。公益服务类事业单位具有以下特征：

（一）公益服务类事业单位不同于企业，不具备通过生产、销售产生利润实现自身发展的生产经营能力，也不同于行政机关，不具备行政管理职能。

（二）公益服务类事业单位具有非营利性，其运行经费大多由政府财政拨付。

二、公益服务类事业单位改革中面临的问题

我国公益服务类事业单位改革以解决当前社会发展中的问题为主，缺乏系统性和前瞻性，而事业单位常常被作为政府机构改革成本容纳的场所，承担减员分流的冗员。这些问题的存在，造成了公益服务类事业单位改革的难点，主要体现在：

（一）公益服务类事业单位组织形式单一。政府直接或间接管理公益服务类事业单位，社会力量参与度低，这与国外非营利性机构积极参与公共服务形成明显对比。这种政府直接管理，财政提供运行经费，人员编制、机构设置由政府设定的模式，很容易形成事实上的行业垄断，阻止其他组织进入，直接导致运行过程中缺乏竞争机制、约束机制，造成了事业单位运行机制缺乏活力，难以产生理想的社会效益。

（二）政府和事业单位的权责不清。公益服务类事业单位大多隶属于政府，运行方式与政府趋同，诸事需按照上级机关的“红头文件”或“会议精神”来办，这种层层领导、级级监管的管理模式造成了政府部门大包大揽，不肯放权，各公益服务类事业单位的行政主管部门不仅要履行政府的职能，还要承担大量事业单位的人事、编制、财务甚至具体业务、技术管理的职能，使许多事务流于形式，无法监管到位。

（三）人事制度改革问题。长期以来，我国公益服务类事业单位用人制度多采用行政任用方式，不仅确定事业单位的人员编制和人员调配，还要制定事业单位人员的工资标准、职称评审等。这严重阻碍了专业技术人员的创新精神和积极性的发挥。公益服务类事业单位人事制度改革的问题主要表现在：

1、岗位设置和聘用制度问题。在过去很长时期内，“因人设岗”、“岗随人走”的做法普遍存在，严重阻碍了人事管理的健康发展。如何进行科学设岗是公益服务类事业单位人事管理的一项十分重要的基础性工作，是实行聘用制度的前提。如何在岗位设置中确定各行业各部门的不同岗位的结构比例、岗位职责是岗位设置中比较复杂和艰巨的任务。如何制定和完善聘用制的配套办法，确保此项改革措施的公开、公平和公正性，也是公益服务类事业单位人事聘用制改革需要解决的问题。

2、未聘人员安置问题。事业单位改革会产生一批未聘人员，他们的去处是需要解决的重要问题。人事制度改革主要任务是通过聘用制合理安置未聘人员，优化人才资源配置，提高专业技术人员、管理人员和职工队伍整体素质，减员增效，为经济建设和社会发展提供强有力的人才保障。因此，做好未聘人员的安置工作，是公益服务类事业单位人事制度改革关键。是否妥善合理地对未聘人员进行分流和利益补偿，不仅会给改革带来不稳定因素，甚至还会影响社会稳定。

（四）监管约束力量薄弱。在现行制度下，某一政府部门常常既是政策制定者，又是服务的提供者，这就是所谓的“管办不分”，容易导致公益服务类事业单位消极和效率低下。如何对公益服务类事业单位进行评估和监管，关系到服务产品的提供和消费者的满意度，这也是事业单位改革中迫切需要解决的问题。

三、公益服务类事业单位改革的基本对策分析

公益服务质量和效率的提高，是建设与和谐社会相适应的公共体系的基础，因此，公益服务类事业单位改革是我国公共服务领域的重大变革，根据公益服务类事业单位问题分析，尝试提出以下基本对策：

（一）重新界定政府的职责。政府对公益服务类事业单位的放权可以有效避免政府职能越位导致的政事不分，行政效率低下问题。但是为了保证事业单位按照承担的职责提供优质高效的公共服务，需要在政策法规范围内给事业单位必要的约束，政府也应加强对公益服务类事业单位提供公共服务的事中监督与事后评估。为此，建立健全监管机构和监管体系是公益类事业单位改革的一个重要内容。

1、设立独立监管机构。应在事业单位分类改革的基础上，针对公益服务类事业单位设立专门的事业单位监管机构。这一机构的职责应包括：制定具有法律效力的行为规则和管制标准；颁发和修改事业单位服务准入许可；对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法依规处罚；调查事业单位的运营状况并适时提出改进意见等。

2、切实做到依法监管。要建立健全公益服务类事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的法律法规，如针对公益服务类事业单位非盈利性特点设立的约束性法规。

3、完善信息公开制度。公益服务类事业单位需定期向上级主管部门和社会公布经营情况和资金流向情况，接受政府和社会的监督。

4、加强外部监督。可以通过赋予公众权力，允许公众参与决策与监督评估，有助于提高公益服务类事业单位的服务效率和服务有效性，特别是服务受益者或付费者的直接参与至关重要。同时也应提高公众评价对政府考核公益服务类事业单位的影响比重。

（二）构建新型的法人治理结构。根据我国的具体情况，公益类事业单位法人治理结构宜采用理事会形式，大的单位还可考虑成立监事会及其他专门委员会。理事会是事业单位的决策机构，由事业单位行政负责人向理事会负责，受理事会领导，同时又是本单位执行层面的负责人，在理事会审定的规则内自主负责本单位的具体运作。理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡。 （三）完善人事管理制度。

1、建立以聘用制为基础的灵活机动的用人制度。为深化公益服务类事业单位人事制度改革，应在公益服务类事业单位全面推行聘用制度。通过实施全员聘用制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。实行聘用制应当根据工作需要，按照科学合理、精简效能的原则，确定专业技术人员、管理人员和工勤人员岗位，按岗聘用，竞争上岗，使得那些有责任心、有事业心、有能力的人不断得以聘用，也使那些不适应现有岗位的人员，转移到更能发挥其专长的岗位上去，从而解决人事管理中长期存在的能上不能下，能进不能出的问题。

2、妥善做好落聘人员的安置工作。公益服务类事业单位人员聘用制改革过程中，政府部门和事业单位要制定相应的保护措施，做好落聘人员的安置工作。具体可以采取以下几种做法：一是单位内部消化。可以选送部分人员进行培训学习，通过学习提高自己的专业技术水平，为再就业创造机会；接近退休年龄的人员可采取提前退休等方式，给予他们一定的利益补偿，并在一定期限内在养老、医疗等方面享受与在职人员同等的待遇等。二是指导重新就业。政府应引导事业单位专业技术分流人员在行业内部或行业区间调剂安置。如可以把那些具有会计、审计、法律、经济管理等方面知识的人充实到工商企业、金融企业，或充实到社会中介组织中。三是鼓励落聘人员自谋职业。政府应制定优惠政策，鼓励有能力从商的人员自谋职业，如发放补帖，减免赋税，保留基本养老保险和医疗保险，达到法定退休年龄时，按事业单位的规定办理退休手续等。

（四）完善绩效管理机制。

1、制定绩效管理框架。公益服务事业单位和负责监督事业单位绩效的政府部门之间建立协议，明确绩效标准，明确预算和自筹资金的使用规则，包括预算和财务管理。

2、完善内部绩效审计制度。当前，公益服务类事业单位管理和运行成本过高。除了政府部门应加大对公益服务部门的监管力度之外，公益服务类事业单位应完善内部绩效审计制度，通过自身建设来实现效率的提高。因此，公益服务类事业单位应推行公共服务支出绩效审计制度，实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，并逐步加大效益审计分量。

3、提高绩效评估水平。应建立多重绩效管理评估机制，将自我评估、上级评估与专家评估、社会评估相结合。绩效评估要公开透明，同时要科学地使用评估结果，将绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基础的奖惩制度。□作者单位：临清市编办E：LDQ

关键词：事业单位改革公益服务类体制改革