关于农业高质量发展现状问题及对策研究报告

关于农业高质量发展现状、问题及对策研究报告

我国之全面建成小康社会，全面建成社会主义现代化强国，难点在农村、基础在农村、潜力亦在农村。为了有效地解决“三农”问题，以A同志为核心的党中央提出了乡村振兴战略，“*”时期，各地积极响应中央号召，因地制宜规划和开展工作，乡村振兴战略打出良好开局，现代农业建设已然取得了重大的成果。20*年以来，我国农业供给侧结构性改革成效显著，农业发展方式和经营方式发生变革，供给结构对需求变化的适应能力得到提升，我国农业在供给侧结构性改革下正处于加速发展阶段。

经历了近几十年的高速发展，我国经济已然达到了较高水平。然而，高速发展伴随着越来越突出的社会矛盾和环境问题，仅追求发展速度已经不能满足社会需要，高质量发展已然成为我国未来农业的核心方向与必然要求。党在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，要优先发展农业农村，提高农业质量效益和竞争力，强化农业装备和科技支持，建设智慧农业体系。*省农村人口多，农业占比大，是农业大省，也是我国西部的唯一粮食主产省，据20*年数据，*省有国家级产粮大县*个，产量位居全国第一的农产品达*种。近年来，*省将“三农”工作作为发展要务，农业现代化工作已取得不小的成果，但也仍存在诸多问题，如区域发展不平衡、科技运用率参差较大，农业发展与资源消耗尚需协调等。*农业现状与全国农业现状之间有着较高的相似度，因此，本研究以*省为例，结合新发展理念构建农业高质量发展评价指标体系，对农业高质量发展现状及现存问题进行研究，并提出相关的对策建议。

一、本研究的主要贡献

一是以问题导向构建农业高质量发展评价指标体系，探究*省现状及问题，研究结果能够为通过解决问题的方式推动农业高质量发展提供思路；二是已有文献基于农业生产主体、全国或各省市自治区农业发展区域特征等角度，探讨了农业高质量发展的现状与问题，但运用量化数据对农业高质量发展现状与问题进行探索的研究未引起足够的关注，本研究采用熵值法，构建综合指标评价体系，拓展了农业高质量发展相关文献的研究视野；三是进一步将新发展理念与现阶段全国范围内农业高质量发展问题结合，构建农业高质量发展指标体系，并利用该指标模型对*省的农业发展现状进行测度，探究了当前农业高质量发展的问题及对策，为*省农业高质量发展路径的制定提供了新的思路和理论支持，为全国农业现代化改革的深化提供了新的经验证据。

二、文献综述

我国农业农村发展已经到了由总量扩张向质量提升阶段转向时期，农业高质量发展成为时代的主题。当前，农业高质量发展逐渐成为学术界的热点课题。梳理已有文献，学者关于农业高质量发展的研究主要集中在以下方面。

（一）部分学者侧重于考察农业高质量的评价指标与区域农业高质量发展现状

*等从农业全面现代化理念出发，构建农业高质量发展综合评价体系，并进行了省域层面的实证分析。在新发展理念的指引下，*、*、*构建相关指标体系，对农业发展质量水平进行综合评价。*、*着重考察农民生活质量与农业福利共享成果，以反映农业发展的多功能价值。

（二）部分学者重点关注我国农业高质量发展的现实困境与区域现存问题

学者分别基于新发展理念视角、体制机制障碍与结构性障碍视角、“生产体系-经营体系-产业体系”视角分析我国农业高质量发展的现实困境。*通过分析我国农业高质量发展的坚实基础与机遇，全面探讨农业高质量发展中存在的问题。除此之外，部分学者从区域特征与发展现状出发，探索具体地域农业高质量发展存在的瓶颈，并针对性地提出对策建议。

（三）部分学者提出了我国农业高质量发展的总体思路与路径建议

*、*从宏观层面，基于质量兴农、效益兴农及绿色兴农*方面，提出了推动农业高质量发展的实现路径。关于科技创新作为农业高质量发展的核心驱动力量，*认为，应进一步发挥科技创新对农业高质量发展的推动作用。在此基础上，*、*进一步从数字赋能出发，为推动农业高质量发展提供了新的思路与理论支持。还有研究将视角拓展到产业基础与区域特征，针对不同农业类型提出相应的农业高质量发展路径。

尽管已有文献的研究成果为开展相关探索奠定了基础，但聚焦*省测度其农业高质量发展的现状，尤其是现存问题的研究还未引起足够的关注。因此，本研究将构建农业高质量发展综合评价指标体系，运用*法对*省农业高质量发展的现状进行探索性分析，并在客观、全面把握*省农业高质量发展的演变趋势与障碍因素的基础上，为其提供相应的对策建议。

三、*省农业高质量发展现状

（一）农业高质量发展评价指标构建

按照科学性、系统性、可操作性、全面性等指标体系设计原则，坚持以新发展理念为指引，深度融合创新、协调、绿色、开放、共享的目标要求，并结合我国农业高质量发展现状与尚存问题，参照*、*的研究，构建指标体系以衡量*省农业高质量发展现状。这里选取了绿色生态发展、生产效率效益、投入支持保障、农村社会发展和农业技术应用*个维度作为一级指标，确定了*项二级指标来构建农业高质量发展评价体系：

1．农业绿色生态发展

绿色生态发展是农业高质量发展的主要特征之一，中央20*年“一号文件”明确提出，要“追求绿色生态可持续”；20*—20*年中央“一号文件”也提出，以“绿色发展引领乡村振兴”。我国农业发展虽然取得了巨大的成就，但也因此付出了沉重的代价，农业面源污染严重、农业发展资源约束与农业生态环境压力等现象日益突出。因此，走绿色生态发展之路是农业高质量发展的必由之路，必须坚持可持续发展观，加强农业资源的保护，提高农业资源的利用水平，建设生态农业。这里选取农业生产的化肥施用强度、农药使用强度、复种指数、耗能水平及水土流失治理面积5项二级指标，来衡量农业绿色生态发展水平。

2.农业生产效率效益

党的十八大以来，各地区为贯彻落实新发展理念，加快调整农业产业、产品与地区结构，统筹粮食作物与经济作物，推进农林牧渔业实现有机结合，并加快农村一、二、三产业的深度融合。推动农业高质量发展，就要加强对土地、劳动力等资源的优化配置，从而提升土地等要素的生产效率，推进土地、劳动力、人才、资金等各种资源要素的合理流动，以稳步提升农业生产效率与质量效益，实现产业兴旺目标。这里选取土地生产率、人均粮食产量及农业劳动生产率3项二级指标，来反映农业生产的效率效益水平。

3.农业投入支持保障

对农业的投入支持保障水平，是实现农业高质量发展的重要保障与支撑。现阶段，我国的财政支农投入虽然不断增长，但实质性的支农政策偏少，并且财政支农资金存在资金结构不合理、资金使用不科学的问题，财政支农资金难以发挥其实际效用，农民不能真正感受到政府支农政策的实惠。因此，在乡村振兴视域之下，促进农业高质量发展，需要在加大农业财政投入力度的同时，提高农业重点领域的财政投入精度。这里选取农林水事务预算支出比重、农村住户固定资产投资完成额*项二级指标，来衡量农业投入支持保障水平。

4.农村社会发展

农业高质量发展由农民推动，将农业成果惠及广大农民群众，提升农民的生活水平与生活质量，不断实现人民对美好生活的向往是其根本目标。农村社会发展水平在一定程度上反映我国农业经济福利共享程度，是衡量我国农业高质量发展水平的重要方面。这里选取城乡收入比、农业劳动力比重及每千人农村人口卫生技术人员3项二级指标，来衡量农村社会发展水平。

5.农业技术应用

农业技术应用水平与农业技术创新能力的提高，是农业高质量发展的核心驱动力量。目前，我国农业财政拨款多集中于基础性的农业生产上，对农业技术应用与农业技术研发创新的资金投入力度仍然不足。除此之外，我国农业高层次技术人才与科研人才较少、相关研究课题科技创新成果有效转化率偏低，很难产出具有实际经济效益的农产品、农业科技资源供给渠道单一，这些都是制约着我国农业高质量发展的重要因素。这里选取机械化利用水平和研发强度2项二级指标，来反映农业技术应用水平。

（二）*省农业高质量发展水平测度

1.数据来源

研究数据来源于20*—20*年《*统计年鉴》、*各省市州统计年鉴、《中国农村统计年鉴》《中国财政年鉴》，以及*省统计公报等。

2.熵值法综合评价步骤

（1）*省农业高质量发展水平评价。选取20*—20*年*省农业相关数据，依据上述所构建的农业高质量发展综合指标评价体系与研究测度方法，对观测期*省总体农业高质量发展的整体水平进行评价的，结果如表2所示：

从一级指标的评价值来看，*省绿色生态发展水平、生产效率效益水平、农村社会发展水平综合评价水平最高的年份均为*年，分别达到*.*、*.*、*.*。投入支持保障水平呈现波动趋势，*年的投入支持保障水平突破*.*，跃上新的发展平台，但*—*年投入支持保障水平有所下降，其可能的原因是，*年为贯彻党的十九大精神，实施乡村振兴战略的开局之年，*省为切实促进农业供给侧结构性改革，大力推进农业绿色化生产、标准化生产与制度机制创新投入了大量的财政支农资金，而从*年开始，*省更加注重财政支农资金的投入精度，创新资金投入机制和使用方式，财政支农资金投入增长率有所下降，但资金使用效益有所提高。农业技术应用水平最高的年份为*年，评价值为*.*，但*—*年农业技术应用水平出现了小幅度的下降。从整体综合评价值来看，*省农业高质量发展水平综合评价值从*年的*.*上升到*年的*.*，农业高质量发展表现出强劲的增长态势，绿色生态发展水平、生产效率效益水平、农村社会发展水平这些一级指标呈现稳步上升趋势，可见，走绿色生态农业发展之路、提高农业生产效率效益与农村社会发展水平，对*省农业高质量发展产生了明显的促进，其中绿色生态发展水平提升速度最快，尽管生产效率效益水平提升速度较为缓慢，但依旧是*省农业高质量发展的第一动力。

（2）*省农业高质量发展障碍因素诊断。根据上述障碍因素诊断测度方法，计算出20*—20*年*省农业高质量发展评价体系中一级指标的障碍度，如图1所示：

由图*可得各指标的障碍度平均值如下：绿色生态发展水平*.*％、生产效率效益水平*.*％、投入支持保障水平*.*％、农村社会发展水平*.*％、农业技术应用水平*.*％。绿色生态发展水平障碍度呈现先上升后下降的趋势，*—*年期间障碍度的不断上升，意味着*省依然以资源粗放型农业增长方式为主，对农业高质量发展中农业产业与生态发展的有机结合还有明显差距，而*年*省农业绿色生态发展水平综合评价指标的快速上升与障碍度的下降，表明该省“加快高标准农田绿色转型、推进农业投入品减量使用与加强农业面源污染综合防治”等战略措施取得较为明显的效果；生产效率效益水平障碍度在*年为最高水平*.*％，*年水平最低，呈不断下降的趋势，尤其在*—*年，生产效率效益水平障碍度下降速度最快，这一情况主要是由于*省推进高标准农田的建设，提高了农业综合生产能力与生产效率。*省农业高质量发展中的投入支持保障水平障碍度在*年达到最低，但在*年之后障碍度水平不断走高，*年达到*．*％，出现这一情况的可能原因，是*—*年*省涉农支农投入虽然较大，但财政支农资金供给结构还有待完善，资金供给效率不高，财政资金在产业发展最急需、最迫切、最关键领域的使用尚存问题。农村社会发展水平障碍度在*为最高水平*.*％，随着农村经济快速发展，农村居民人均可支配收入的高速增长以及消费水平的不断提高、消费结构的不断完善，农村社会发展水平对于*省农业高质量发展水平的障碍影响也越来越小。农业技术应用水平障碍度在*—*年期间一直呈现波动状态，其中*年、*年障碍度水平较高，分别是％、*.*％。农业机械化、技术化是转变农业发展方式，提高农村生产力的重要基础，是实施乡村振兴战略的重要支撑。*省多丘陵山区，农业技术应用还存在着装备种类供给不足、宜机化能力供给不足的问题，农机装备制造科技创新与应用能力还有待提升，*省农业技术应用水平是其实现农业高质量发展的一项重要阻碍因素。

为找出阻碍*省农业高质量发展的短板与现存问题，利用障碍因子模型计算各项二级指标*—*年的障碍度水平，并将每年障碍度最高的前*项指标确认为主要障碍因素，由表*可知，化肥施用强度（D*）、机械化利用水平D*）成为主要障碍因素的次数达*次，其次是农药使用强度（D*）、农林水事务预算支出比重（D*）达*次，耗能水平（D*）成为主要障碍因素的次数达*次，研发强度（D*）为*次，复种指数（D*）为*次。将*—*年的二级指标按障碍度大小进行排序，可得障碍度最高的是农林水事务预算支出比重（D*），障碍度平均值为*.*％；次高的是机械化利用水平（D*），障碍度平均值为*.*％，排在*～*位的分别是化肥施用强度（D*）、农药使用强度（D*）与耗能水平（D*）。

综合图*与表*来看，*省农业高质量发展的最大的障碍因素是绿色生态发展水平、农业技术应用水平及农业支持保障水平。具体看来，是农药使用强度、化肥施用强度、机械化利用水平及农林水事务预算支出比重等因素。

四、*省农业高质量发展现存的问题

（一）农业发展理念尚需贯彻

一是*省部分地区农业分区管控力度不足，对农村空间的开发利用存在不合理安排，在污染源的处理上存在运维资金不足、技术力量薄弱、保障机制不健全等短板；二是农业发展主要依赖政府资金支持，缺乏多元社会参与，涉农资金存在着零敲碎打、平均用力、激励约束机制较弱等问题；三是农业农村生态文明建设的监管体系尚未完善，在监管手段、机制、信息化程度方面存在不足，在有关技术规范、监管人员业务水平、执法能力上有待强化。

（二）支农资金效用受制

一是农业农村的资本形成机制较为薄弱，上下级信息的不对称，弱化了支农资金预算管理的科学性，且分散性的财政支农资金投入削弱了支农资金的集中效用，而后期财政支农资金绩效考核机制尚未完善，因此对财政支农投入的绩效考核结果也有待考量；二是在惠农政策的制定上，易出现重复交叉的项目、缺乏规范的长期目标、覆盖范围层次不齐等问题，实施过程中产生的“不取多予”，乡政府财权和事权失衡、全面监管实施性不强等问题，也限制着惠农政策的效用发挥；三是农村金融的体制机制与农业经济发展的契合度较低，农业融资体系建设发展缓慢，农业自身的局限使得农业保险的支付率低，加之信贷资金的市场化不足，缺乏“农业＋金融”的专业人才队伍，农业金融供给体系不完善。

（三）政府建设投入尚需加强管理

一是农业基础设施建设缺乏有效的市场化资金投入机制，资金配置在类型和区域上呈现不均衡的态势，项目投资倾向于传统普适型，缺乏专门的管理人员，后期重建轻管的问题突出；二是基层政府公共服务以上级组织为主，与民众之间缺乏互动，服务效果降低，且其供给公共服务具有单一性，缺乏绩效评估机制，在执行过程中易产生不理性的资源消耗、质量不高甚至是寻租涉租行为。

（四）农业保障机制尚需完善

在农村土地“三权分置”改革上，农民集体常被行政越位代理，农村土地管理效率较低，并且“熟人社会”难以催生有效的土地经营流转市场以及完善的土地流转服务机制；在农业保险的普及上，基层农民群体对农业保险的选择意愿较低，加之农业保险的投保率低、易亏损的特点，让多数保险公司却步，农业保险的需求和供给不足，并且政府对农业保险的补贴类型相对较少、覆盖范围不足、补贴标准较单一；在农业社会化服务体系建设上，农业经营者和服务提供方，易因主体差异而产生认知操作壁垒，且农户与高校、企业之间缺乏稳固连续的利益连结机制，推进农业社会化服务高效运转动力不足。此外，农业服务组织构建上也存在指导性规范不明确、未与当地农业发展环境相匹配、背离公益性等问题。

（五）农业创新技术应用能力有待提高

一是*省农业区域经济的差距依旧存在，农业配套设施质量和配套程度有待提高，农业科研人才面临总量不足，高层次技术人才短缺、留不住、引进难、队伍不稳定等问题，由于涉及项目综合多样，在农业区域协作的项目管理的资金、制度和利益分配机制上有待优化；二是农业相关研究课题、科技创新成果的有效转化效率偏低，农业科技资源供给渠道来源单一，且偏向于农业产中技术，而产前、产后技术较为薄弱，技术的连续性不足；三是农业经营主体具有的分散性，增加了技术推广难度和推广成本，农业科技推广体系仍然按照传统上下级较为封闭的农业行政体制进行管理，缺乏和农民有效的沟通机制，难以及时对接农户需求，使得农业科技项目推广落实不到位。

五、*省农业高质量发展对策建议

在借鉴已有文献的基础上，本研究构建了以绿色生态发展、生产效率效益、投入支持保障、农村社会发展和农业技术应用为一级指标的农业高质量发展水平的综合评价指标体系，对*省农业高质量进行现状分析，结果显示，*省农业高质量发展呈现强劲的增长态势，但仍然存在着农业发展理念尚需贯彻、支农资金效用受制、政府建设投入尚需加强管理、农业保障机制尚需完善、农业创新技术应用能力有待提高等的问题。*省农业高质量发展存在的这些问题，也是全国各地农业高质量发展过程中存在的普遍性问题。为此，本研究从农业生态发展、农业生产效益、农业保障投入与政府审计涉农领域等方面提出相关建议，以期能够为促进农业高质量发展提供参考。

（一）重视发展绿色生态农业

农业发展理念是促进农业发展的先导条件，牢固树立发展绿色农业就是保护生态的观念，完善生态优先、绿色发展的激励约束机制，推动形成资源利用高效、生态系统稳定的农业新发展格局。

（二）着重提高农业生产效益

加强农村基础设施建设，有效对接农户需求，拓展农业科技资源供给渠道，培养创新型农业技术人才，推进农业科技创新成果转化，推动农业高质量发展；夯实制度基础保障，充分发挥市场配置区域资源作用，为农业高质量发展建立协调统一的农产品市场体系。

（三）继续加大财政资金投入

继续加大对农业重点领域的财政投入力度与精度，综合运用农业税收优惠、奖补、保费补贴等手段，不断完善农业政策扶持体系；加大对农业投融资支持力度，建立合理的农业保障与风险管理体系；增加农业科技投入，加快农业科技成果落地转化，为农业高质量发展提供技术支撑。

（四）利用政府审计助力农业高质量发展

以财政资金审计为主线，确保财政资金在促进农业高质量发展中发挥效益；以政策落实跟踪审计为抓手，确保促进农业高质量发展的政策、项目有效落地；加强农业农村生态环境审计，为发展绿色生态农业提供审计监督与保障；重视乡村领导干部经济责任审计，为农业高质量发展提供廉洁的干部队伍。