县人大财经委关于政府专项债券项目投资工作情况调研报告
根据县人大常委会2023年工作要点和监督计划以及《xx县人大常委会关于对政府专项债券项目投资工作情况开展专题询问工作方案》的安排和要求，6月26日至28日，县人大财经委在县人大常委会副主任xxx的带领下，组成调研组对全县政府专项债券项目投资工作情况开展了专题调研。在调研过程中，调研组先后走访了县审计局、县财政局、县住建局、县工信局等行业主管部门，听取有关情况汇报。深入到县内12个专债项目点，听取了有关项目单位负责人对专债项目投资工作的意见建议以及项目管理、资金拨付、收益监测等工作中遇到的困难和问题。在走访座谈的基础上，又向州发改委、州财政局对全县专债项目投资工作情况进行了学习了解。本次调研还通过县人大网站和微信公众号发布了专债项目投资工作存在问题征集公告。通过以上途径，调研组对我县政府专项债券项目投资工作情况有了较为全面的了解。
一、基本情况
为认真贯彻落实国家和省、州有关专项债券发行工作的部署和安排，自2019年以来，县人民政府及有关职能部门认真贯彻落实中央和省、州、县党委经济工作会议精神和“稳增长、防风险、守底线”的有关要求，主动适应经济发展新常态，采取有力措施，紧盯国家和省、州有关政府专项债券项目政策支持领域和资金投向，高度重视专债项目的争取和管理工作，成立专项债券争取工作领导小组、组建指挥部、明确工作任务，抢抓专债支持地方经济社会发展的历史机遇，加大债券资金争取力度，全力支持经济社会发展，保障了地方基础设施建设和产业发展的资金需求，对县域经济社会发展起到了积极的促进作用，用于市政基础设施、交通水利、学前教育、棚改安置、医疗卫生、农业产业、工业等的债务也形成了一些较为优质的资产，充分发挥了政府债券项目在增投资、扩内需、补短板、添动力、惠民生等方面的积极作用。在积极争取债券资金的同时，县人民政府及有关职能部门多方筹集资金偿还到期债务，稳妥防范化解债务风险，全县政府债务管理工作积极有效。
（一）专项债券发行情况
截止2023年4月，xx县政府债务余额万元，其中：地方政府性债务万元（专项债券147100万元，普通专项债券5430万元，一般债券万元）、政府隐性债务万元。自2019年xx县第一笔专项债券成功发行以来，截止目前，全县共争取到专项债券项目18个，发行专项债券资金亿元。其中：
2019年发行3亿元涉及项目2个（xx县集镇供水污水项目1亿元和土储债券2亿元）；
2020年发行亿元涉及项目5个（中医院搬迁亿元、学前教育亿元、光禄古镇旅游景区连接线亿元、城乡供水一体化亿元、光禄镇棚改亿元）；
2021年发行亿元涉及项目5个（洋派水库提质增效亿元、光禄镇棚改亿元、光禄特色小镇供水、猪肉储备亿元、城市停车场亿元）；
2022年发行亿元涉及项目5个（工业园区标准化厂房亿元、保障性安居工程亿元、光禄历史文化名镇亿元县城供水管网亿元、县城排水防涝亿元）。
2023年发行2亿元涉及项目1个（花拍中心2亿元）
（二）专项债券资金管理使用情况
截止2023年6月28日，xx县2019年至2023年发行的亿元的专债资金累计形成专户支出139100万元，未支出金额8000万元，支出率%；项目主管部门或项目实施单位实际形成支出万元，资金实际支出进度为%未支出金额万元。截止2023年6月28日，被县财政调用、县城投公司拉用的专债资金万元还未归还原资金渠道。
（三）专债项目资产形成及收益实现情况
根据xx县审计局出具的《xx县2018年至2022年10月专项债券项目资产管理使用情况专项审计调查报告》，截止2022年12月31日，xx县专项债券项目已完工投入使用项目7个，未完工项目10个。已完工项目形成资产价值万元，产生资产收益万元，收益缴库并纳入政府性基金预算管理万元。
二、存在的主要问题
调研发现，全县已发行专项债券总额占政府性债务余额的%，专债占政府性债务余额的“半壁江山”，这更加凸显了专债投资项目管理工作在防范和化解政府债务风险中的地位和作用。但在实际工作中，还存在收益不能覆盖本息、拉用调用专债资金、项目推进缓慢、项目收益与融资自求平衡失调失真等问题。
（一）部分项目收益无法实现自平衡。部门在申请专项债券时对项目上马的可行性、前期手续办理的完整性、未来收益的可持续性等未进行深入研究和质量把控，仓促申报专项债券，旅游景区连接线、县城排水防涝项目本身不具备收益，学前教育、土地储备项目实际收益与预期收益差距较大，项目申报时的“一案两书”操作性不强，与实际情况脱节，项目建成后的预期收益缺乏可行性论证和尽职调查，项目在全生命周期内所产生的收益无法覆盖项目本息，给未来偿还债券本息留下隐患。
（二）债券资金监管不够规范。专项债券要求用于有收益的公益性项目资本性支出上，但实际工作中存在专债资金被调用、拉用，资金实际投向与计划投向不符、资金用于违规领域的问题。债券资金监管的制度措施执行不严，管理不规范，部分债券资金为追求账面支出进度，从专户拨至共管账户；为解决其他项目建设资金缺口或偿还到期政府债务，城市停车场、工业园区标准化厂房、光禄历史文化名镇等专债资金被长期调用，没有按债券资金的原用途专款专用。
（三）项目实施进度缓慢。城市停车场、光禄特色小镇供水等项目由于前期工作不扎实、深度不够，专债资金下达后受用地用地规划调整等因素影响，项目节点性工程、控制性工程迟迟不能开工建设；花拍中心项目受招投标、施工图设计等前期工作滞后的影响，严重制约了项目推进，导致“资金等项目”；洋派水库提质增效项目虽已达到扩容增蓄和耕地质量双提升的目标，但受用地报批的影响，景观绿化工程被搁置，致使项目完整性和预期收益大打折扣；城乡供水一体化项目中的太平水厂项目建成移交后长期闲置，资产效益未发挥。
（四）项目单位责任落实有差距。县人民政府组建了地方政府专项债券争取工作领导小组，明确了全县年度专债资金争取目标任务，但部分职能部门争取债券资金的积极性主动性不够，认为财政基本保障都难，还债更难，不愿或不敢争取债券项目。部分项目业主单位对项目进度、质量、安全、绩效的日常监管职责履行不到位，债务主体意识、绩效意识不强，使用专债资金的项目业主单位在项目完工验收后，对项目进行绩效评估力度不足，工作重点放在追求项目形成实物工作量和转化为政府资产，未全面准确反映项目收入、支出、还本付息及资产等有关情况，并报财政部门纳入年度预算管理，主动履行项目绩效目标监管职责、履行偿债责任方面还存在一定差距。
（五）政府债务风险防控压力日趋严峻。需偿还的到期债务呈逐年上升态势，未来3年每年需偿还政府隐性债务亿元左右，系统外债务亿元左右，政府性债务本息亿元左右，县级财政每年需安排8千万左右的财政资金支付利息，基于全县财力状况，偿债资金缺口较大，偿债压力逐年增加。预算执行中还本付息资金筹措困难，债券置换资金争取较为困难且数额有限，债务化解难度较大，守住不发生区域性、系统性债务风险底线任务艰巨。
三、意见建议
为进一步规范做好专项债券借、用、管、还的全过程，发挥项目在增投资、促发展、惠民生中的积极作用，针对调研中发现的问题，提出以下建议：
（一）做实项目前期，积极争取上级债券资金支持。要进一步重视专项债券资金项目的储备、入库工作，调整充实专项债券争取工作领导小组，明确年度目标任务，压实重点行业主管部门责任，紧盯国家政策支持领域和资金投向，加强对县级各有关部门在项目谋划、申报方面的统筹协调和技术指导，积极争取专债项目。采取更加有力的措施，认真扎实做好项目入库储备工作，做到成熟一批，谋划一批，入库储备一批，为项目投资工作打下坚实基础。保障项目前期经费投入，发改、财政等部门要加强沟通和协调，在督促项目单位做好项目前期规划设计、用地、环评等要素供给保障的同时，对项目本身收益与融资自求平衡要进行严格测算并予以固化，认真落实，做实做细项目前期工作，确保项目立项批复后能顺利落地实施，在最短时间内开工建设。
（二）加强监督检查，确保债券资金专款专用。牢固树立底线思维，严禁截留、挤占、挪用债券资金，严禁违规出借债券资金，严禁“以拨作支”、“一拨了之”，严格按照专项债券资金项目实施方案及债券资金管理办法安排使用债券资金，确保债券资金专款专用，按工程进度拨付，切实提高债券资金安全性和使用效益。认真梳理对照专项债券审计发现问题的深层次原因，专题研究部署审计查出问题的整改工作长效机制，推动审计查出问题整改工作制度化、长效化。被调用、拉用的专债资金，县人民政府要积极筹措资金予以归还，保障项目建设顺利推进和资金安全。强化预算执行，规范预算管理，提高依法履职能力，不断增强依法行政的自觉性和主动性，财政部门要加强业务指导，从规范制度和加强管理入手，研究制定更加务实管用的债券资金管理办法和内部控制制度，严格专债资金管理，加大监督检查力度，管好用好专项债券资金，确保债券资金安全、高效运行。
（三）强化要素保障，加快项目实施进度。坚持“举债必问效、无效必问责”的工作理念，进一步健全调度联动机制，压实项目单位工作责任，增强服务意识，主动服务，靠前服务，推动项目有序有效实施，尽快形成实物工程量。严格落实项目推进协调机制，建立项目推进清单化管理，查找项目推进中的存在问题，加快解决社会关注度较高的城市停车场、花拍中心等专债项目实施中的用地保障、施工组织等突出问题，制定项目推进的“时间表”和“任务书”，按进度施工、按进度拨款、加快项目推进，确保项目如期完工并交付使用。
（四）强化专项债券项目绩效监管。项目单位是履行项目绩效运行监控的责任主体，按照“谁支出、谁负责”的原则，要加快建立专项债券项目资金绩效日常全覆盖监控机制，通过项目跟踪检查、数据统计分析等，动态监控专项债券资金拨付使用情况和绩效目标实现程度，对绩效监控中发现的问题及时反馈、落实整改、加强纠偏，确保绩效目标如期实现。财政部门要建立专项债券资产管理台账，全面反映资产配置、使用、效益等情况，定期跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查，及时纠偏纠错，确保债券资金合规使用、项目顺利建设实施、绩效目标如期实现。项目无法实施或存在严重问题的要及时收回专项债券资金并按程序调整用途。
（五）压实部门主体责任。健全和完善债券资金“借、用、管、还”制度机制，严格落实项目单位主体责任，抓实抓细各项工作。各行业主管部门是本行业加强专项债券资金发行使用管理工作的责任主体，要切实落实专项债券资金申报、管理、使用的责任，将加强专项债券资金发行使用管理，加快支出进度、提高使用效益的具体责任分工、目标任务、管理环节分解落实到具体责任单位和具体责任人，切实加快专项债券资金使用进度和提高资金使用效益。增强项目单位的偿债意识和责任意识，加强专债项目收支管理，健全风险防控机制，及时将项目转化为收益，按照项目收益与融资自求平衡方案，将债券项目形成的政府性基金收入和专项收入足额缴入国库，主动履行偿债责任，切实维护政府信誉。
（六）健全政府债务风险防控体系，积极化解债务存量。严格按照《xx县人民代表大会常务委员会关于印发xx县人大常委会关于加强政府债务审查监督的办法的通知》（姚人发[2023]7号）文件精神及要求，强化政府债务管理，及时向人大报告政府债务管理情况和债券项目实施情况，主动接受人大监督。健全债务风险评估和动态监测机制，定期通报各类债务风险情况。完善债务应急处置预案，加强政府债务信息公开力度，主动接受社会监督。强化政府债务管理行政问责机制，在源头上控制地方政府债务风险。同时，加强审计对在建项目的审计监督，确保债券资金有序合规使用。加强统筹，分类甄别隐性债务和其他存量债务，排出偿债顺序表、时间表，主动采取各类措施，坚决遏制隐性债务增量，化解隐性债务存量。