关于农村宅基地制度改革试点地区改革问题与思考

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宅基地改革试点地区推进农村宅基地制度改革已取得阶段性成效，但还存在集体所有权虚置、资格权不明、使用权流转不活等问题，要推进宅基地改革，需加强宅基地集体管理，确权成员资格，放活使用权流转。2015年，党中央、国务院部署“三块地”改革，在全国范围内选定33个试点县，其中，15个试点县进行宅基地改革，作为农村“三块地”改革重要组成部分的农村宅基地制度改革自此发端。2017年，中央决定将宅基地改革试点范围扩大到33个县。2018年，农村宅基地“三权分置”改革由中央一号文件首次提出，2020年，作为强化农村补短板工作重点改革任务的宅基地“三权分置”再次进入中央一号文件;2020年9月，新一轮的农村宅基地改革试点开启，范围进一步扩展至104个县(市、区)以及3个地级市。各试点地区在大力推进农村宅基地制度改革、保障农民权益等方面进行了大胆探索和尝试，取得了有益经验。为深化试点探索、推进农村宅基地制度改革，现归纳、概括宅基地试点地区改革成效，剖析存在问题，提出纾困策略。

一、农村宅基地制度改革试点地区改革成效

(一)宅基地闲置得到盘活，城乡发展得以融通

在试点地区基层干部群众的积极推动下，试点地区农村闲置宅基地得以盘活，为城乡建设提供用地，融合融通城乡发展。截至2020年底，江西省鹰潭市余江区、浙江省象山县分别盘活闲置宅基地330hm2和万m2，四川省泸州市泸县新增约万hm2建设用地指标。浙江省义乌市在对宅基地退出模式的探索中，建立并逐步完善了城乡新社区集聚和“集地券”制度。通过建设城乡新社区，实现农户住宅向社区住房的置换，农民变市民，村庄变社区，原农户退出的宅基地转换为国有建设用地或复垦为基本农田;义务的“集地券”与重庆的“地票”制度均是创新了城乡建设用地增减挂钩制度。据统计，截至2019年底，外出务工需租城镇住房农民工亿人，同时，他们也造成农村房屋闲置。构建城乡统一房屋租赁市场，在一定程度上解决了城乡租赁市场不平衡的问题。

(二)宅基地价值得到显化，民生“三感”显著提高

2011—2021年，我国农村新增亿m2闲置农房，折合市价约400亿元。宅基地制度改革试点地区的改革措施保障了农民群众的住宅功能，显化了宅基地财产属性，提高了农民收入，提升了农民群众的获得感、幸福感、安全感。

1.一户一宅制度改革保障农户基本居住权。目前，一些地方存在一户多宅或面积超标等现象，江西省鹰潭市余江区积极探索“一户一宅”制度，明确“一户标准，界定“一宅”概念，有效解决了日益严重的“空心村”和宅基地闲置的问题，使大量闲置浪费的宅基地得以利用。

2.宅基地腾退流转使宅基地经济价值得以显化，增加了农民收入。宅基地制度改革的主要模式有市场退出模式、使用权流转模式和宅基地置换模式，使用权流转包括租赁、抵押、入股、转让和共建，宅基地置换包括置换住房、置换住宅和置换地票。截至2018年底，全国参与改革试点工作的33个县(市、区)累计腾退闲置宅基地约万hm2，农房抵押贷款完成万宗，111亿元。

(三)闲置宅基地得到利用，乡村新产业得到发展

2021年正式发布的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，明确提出，以尊重农民自身意愿为前提，以统一规划为基本原则，农户对自身拥有合法使用权的闲置宅基地或闲置住房可以自主经营，也可以通过出租、入股等方式与其他经营主体合作，用于发展各类乡村新产业。经营范围包括但不限于农产品初加工、乡村旅游、电子商务、餐饮民宿、康养服务等，旨在对农户或集体经济组织盘活闲置资源的行为进行引导和规范，增加农户收益。

1.经营模式多样化，有自主经营的，有出租转让的，转让的主体有城市返乡的，有工商资本下乡的，如山东费县36户宅基地被华箴集团以260多万元一次性流转，该集团通过将流转农房修缮改造，发展高端民宿，提升乡村旅游产业服务水平，或者建设红色记忆馆、乡村记忆馆，拓展乡村旅游资源。

2.发展新产业新业态诸如特色加工、电子商务等。如宝丰县采取出租、入股、合作和村集体及个人自营等方式，盘活利用腾退的宅基地，促进农村电商、民宿、渔具加工业等产业发展，带动万余人就业，电商渔具产业从无到有，年网销售额3亿元，在国内渔具电商中名列前茅。

二、农村宅基地制度改革试点地区改革困境

(一)宅基地集体所有权虚置，管理存在困境

自1962年以来，我国农村地区的宅基地一直秉持“集体所有，农户使用”的原则，农村宅基地的所有权由乡或村集体组织享有。集体组织可以对本集体内的宅基地进行统一规划或在本集体组织成员内部进行分配使用。但由于缺乏相关规范的法律制度，加上农民传统认识的偏差，认为宅基地集体组织无偿分配给自己以后，就应该长期占有，对所有权、使用权认识模糊，导致集体所有权虚置，对宅基地管理困难。一方面，宅基地审批占用随意，滥用耕地建房现象频现。宅基地需求与宅基地闲置并存，村集体无权让闲置宅基地得到利用，只能为新申请宅基地的农户重新划分，造成宅基地不断扩张，且侵占农田。另一方面，宅基地私下交易频繁。一些城市落户的农户或继承农村宅基地在城市有固定工作的人，把自己的宅基地私下转让给已有宅基地且不应再向集体申请宅基地的农户，造成“一户多宅”现象发生。

(二)宅基地成员资格权不明，存在矛盾纠纷

宅基地“一户一宅”就是指一户农民通过申请只能拥有一处符合规定面积的宅基地。“农户”是宅基地资格的主体，但农户的标准和认定各地不尽相同，资格权认定存在一些问题：

1.宅基地继承问题，一些地方执行按照一个儿子一处宅基地的办法来分配宅基地，同时，老人也有宅基地，老人去世后，宅基地的继承会导致儿子之间的矛盾，也会造成一户多宅。

2.未出嫁的姑娘及入赘女婿宅基地资格问题，各地在实际执行中很少考虑，一般都是认为女儿早晚要出嫁，只有儿子才有资格申请宅基地，造成一些无父母未出嫁的姑娘或离异回娘家的女人无处可住。

3.一些从祖辈开始已在城市生活，老家宅基地已破败不堪，长期闲置，是否还需要继承宅基地问题，并没有明晰的法律规定。

4.在城市创业失败的返乡者，宅基地已经流转，根据规定不能再申请宅基地，缺少相关政策在保障宅基地受让人权益条件下，为其提供居住保障的措施。

(三)宅基地使用权流转不活，难以得到充分利用

1.宅基地使用权的流转交易从主体来看，对于受让主体还缺少明确的身份规定，哪些人能够接受转让，哪些人不能接受转让，缺少制度层面的规定。

2.宅基地使用权缺乏正规的交易市场，对交易双方及交易内容缺乏必要的监管，对于受让方接受宅基地使用权后对宅基地的使用范围、使用方式还需明确管理。

3.农户宅基退出意愿较低，积极性不高。一方面，农户认为宅基地不单单具有居住保障功能，更重要的是宅基地是自己或者本集体组织成员的标志，是祖辈留给自己的财产，如果退出会违背祖先意愿;另一方面，宅基地退出后的补偿办法、补偿标准，难以与农户达成一致。这些制度瓶颈在很大程度上阻碍着农村宅基地使用权的有偿流转，我们要在实践中不断探索解决的办法。

三、深化农村宅基地制度改革试点地区改革对策

(一)落实宅基地集体所有权，强化制度管理

1.认真落实“一户一宅”制度。明确“一户”“一宅”的标准。对于“一户多宅”及宅基地超标等历史遗留问题要出台相应的解决措施，属于非法占用的，要强行退出，对于因历史原因造成的，要制定有偿使用标准或有偿退出标准。

2.严格执行宅基地审批手续。宅基地审批要有制度、有计划，要有“两个确保”：确保宅基地不占用基本农田，确保做到“一户一宅”。对于申请宅基地的农户审批前要公示，对于农户建房要做到“建前、建中、建后”全过程管理，确保农户建房占用的宅基地符合规划用地要求。

3.切实履行宅基地转让管理职能。宅基地退出和流转过程农村集体组织要履行监管职责，避免宅基地私下交易造成“一户多宅”。同时，协调宅基地本集体组织内部置换，把村周边宅基地、特别是占用农田的宅基地与村中心退出和流转宅基地协调置换，解决“空心村”现象及流转宅基地碎片化问题。

(二)明晰宅基地成员资格，保障成员权益

1.制定宅基地资格权认定办法。明晰农村宅基地农户资格权认定条件、认定程序、审批过程，按人认定，按户实现。一方面，界定宅基地资格权适应的人群，哪些人能够享有，哪些人能够继承，以及新增和灭失的资格权，都要经本村集体组织讨论，报乡镇审核;另一方面，要认定宅基地“一户”标准，宅基地分配的实现是按户分配，“一户一宅”。

2.资格权的确权颁证。宅基地资格证的颁发可以让流转宅基地的农民吃上“放心丸”，宅基地无论如何流转，拥有宅基地资格权的农户都有权凭借此证获取相应收益。只要拥有合法继承身份就可以继承资格权。

3.宅基地资格权的动态调整。对于宅基地资格权的新增和灭失，要经常进行动态调整。对于一些特殊情况人员，如已婚妇女因各种原因返回娘家，家中无宅基地的退休返乡人员，可以探索“一户一居”的公寓式改革模式，以保障他们的居住利益。

(三)适度放活宅基地使用权，盘活沉睡资产

为了促进宅基地使用权依法有序流转，保障所有权、资格权、使用权权利人的合法权益，应当建立完备的农村宅基地使用权流转交易制度。

1.探索宅基地使用权退出模式，对于违法占用宅基地，特别是在基本农田建房的，要依法依规强制退出;对于历史原因造成“一处多宅”或超面积占用的，积极探索有偿使用，制定有偿使用收费标准，对于长期占用且长期闲置的，除缴纳有偿使用费外还可征收资源占用费。

2.探索宅基地使用权有偿流转模式。宅基地使用权可以采用转让、出租、抵押、置换、共享共建等模式实现有偿流转。宅基地使用权流转受让主体应该多元，流转后的宅基地使用要兼顾整体的村风村貌和村民生活环境，保存乡村原有风味，留住乡愁、留下记忆。

3.宅基地使用权流转要适度。流转的条件、流转的期限、流转的用途，不同地区要因地制宜，作出差异性规定，流转后的宅基地不能用于私人别墅、会馆会所等房地产开发项目。