关于基层财政部门执行财经纪律“灯下黑”问题思考与探索

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回望百年，建党伊始，中国共产党就做出了“严肃财经纪律”的制度规范，并写入党章，成为全党的根本遵循。近几年来，围绕国家重大政策措施的落实，财政部各地监管局紧盯地方财政收入质量、“三保”支出、政府债务以及直达资金等重点专项资金，开展一系列专题调研。调研发现，目前，部分基层财政部门无视国家财经法规，我行我素，违规违纪乱象丛生，属典型的“灯下黑”，危害极大。应引起有关部门的高度重视，彻底予以整饬。

一、基层财政部门违反财经纪律行为的主要问题

财经纪律是指党和国家制定的各种财经政策、法令、制度、规定、条例等的总称，是必须遵守的财经行为准则。近期，笔者通过对地方财政收入质量等专题调研报告的梳理研究，对部分基层财政部门违反财经纪律的行为进行了系统归纳。将其概括为“七大问题”。

(一)私设账户，瞒天过海

在账户管理上，部分基层财政部门私设“小金库”，在法定账册之外设立账套，核算账外资金。利用签订虚假合同、开具虚假发票，套取预算资金，或从零余额账户套取预算资金，转至“小金库”账户;扩大权责发生制核算范围，或采取“以拨代支”方式，虚列支出，转至“小金库”账户;将“账销暗存”的财政周转金、财政借款等收回后，转至“小金库”账户;将财政拨款违规变成有偿使用资金，收取资金占用费、管理费、手续费或利息，对外投资收取分红款，转至“小金库”账户;将资产处置收入以及以行政手段、各种名义收取的收入不上交国库，转至“小金库”账户;利用下属单位或学会、协会，转移好处，私设“小金库”等等。上述“小金库”资金，由政府和财政部门自行安排，任意支出。瞒天过海，预算体外循环，游离于人大监督之外。

(二)账表不符，信息失真

在决算管理上，部分基层财政部门编制的政府财政决算、部门决算不真实、不完整，资产、负债和净资产不实，财政信息、会计信息严重失真。部分开发区、合作区等功能区预算收支，既不编入部门决算，也不编入政府决算。财政业务部门管理的项目资金收支结余，不汇入财政决算和部门决算。年度中间新增预算单位财务收支，不编入汇总部门决算。实行国库集中收付制度前，预算单位实有资金账户余额，财政部门不集中收缴，要求逐年消化，不在部门决算中反映。多头开设、重复开设财政专户，将专户收支选择性地编入财政决算。随意调整决算报表，造成账表不符、账账不符、表表不符。预决算主动公开意识不强，公开的完整性、规范性差，公开的细化程度不够，公开的质量和真实度有待提高。擅自同意部分预算单位“以保密为由”，不公开预决算。

(三)虚收空转，调节收入

在收入管理上，部分基层财政部门弄虚作假，不按规定组织收入。盲目制定虚高的财政收入计划，将财政收入规模、增幅纳入考核评比;将税务经费与税收任务挂钩、非税收入与征收单位支出挂钩，倒逼征收部门多征、预征、预借、提前征收“过头税费”或者摊派税费。采取财政垫付税款、转引税款、列收列支、先征后返等方式，虚增财政收入。擅自减收、免收或降低非税收入征收标准;擅自多收、虚收或提高非税收入征收标准。一方面，部分非税收入欠缴严重，应收不收，拖延滞后;另一方面，虚收、多收非税收入，变通收费、巧立名目收费，显现“放任自流”的收缴怪圈。随意下达调库、退库、更正通知书，混淆预算科目、预算级次、预算类别，干扰国库收缴退付业务。开设“过渡户”，设置“蓄水池”，人为调节平衡收入进度。

(四)预算失效，缺乏刚性

在支出管理上，部分基层财政部门预算约束力软化。预算编制留有缺口，尤其是违规发放公务员津补贴预算安排不足，基本经费挤占项目经费、人员经费挤占公用经费问题较为普遍。“三保”支出存在硬缺口，隐瞒不报。竞争性领域财政投入过大。直达资金分配下达不及时、不合规，有效性和精准性有待提高。项目审核把关不严，对部门虚假申报项目、重复申报项目、申报数据不实等问题视而不见，听之任之。预算分解下达不及时，资金审核拨付滞后，超期滞留。预算执行进度慢，地方配套资金不到位。擅自调整项目，改变资金用途，超预算、超概算问题突出。无预算安排支出，不按法定程序调整和变更预算，频繁追加调整预算。整合资金点多面广分散，虚假应付，整合“表面化”。绩效评价、评价结果应用流于形式，“花钱必问效，无效必问责”尚未落到实处。

(五)借而不管，瞒报结余

在结余管理上，部分基层财政部门财政存量资金管理不规范，资金长期沉淀。违反国库集中收付制度，以实拨资金形式拨款，形成部门结余。财政部门编制次年部门预算时，将年初结转结余改为零，与决算结转结余数不符。随意使用往来科目核算收支。不执行“收支两条线”管理制度，任意隐瞒、截留应当上缴国库的非税收入，转入财政专户，坐收坐支。其他收入挂“暂存款”，列收列支。“以拨代支”或虚列支出，挂“暂存款”。“暂付款”长期挂账，包括预拨经费、超支经费、无预算安排支出以及因结算、账务处理等原因形成的历史挂账等。对外借款规模大，清理回收不及时。擅自动用国库款项，随意向非预算单位、企业和个人以及未纳入预算的项目借款或垫付财政资金，长期不归还问题较为突出。将财政专户资金借出周转使用，有的已形成“呆账”“坏账”。

(六)虚假统计，隐瞒债务

在债务管理上，部分基层财政部门债务统计不实，瞒报、漏报、少报隐性债务，变相举债融资，搞BT项目、虚假PPP项目，政府购买服务项目清理不彻底，违规举借并新增隐性债务问题突出。超限额或在预算之外举借债务。将政府公益性资产注入融资平台公司。地方政府变相为融资平台公司提供贷款担保、承诺、回购等信用支持，以“回购协议形成的应收账款”等办理质押担保。利用“空壳类”融资平台公司举债，部分“僵尸”企业资不抵债，出现债务违约。搞虚假债务化解、数字化债。债务资金闲置，“库款搬家”，形式拨款，层层滞留。专项债券资金项目储备不足，论证不充分。专项债券资金使用不规范且偏慢，违规用于经常性支出，用于发公务员工资、修建办公楼、进入房地产市场或资本市场，还有的购买理财产品。债务负担重，偿债压力大。

(七)管理脱节，家底不清

在资产管理上，部分基层财政部门资产管理不规范，资产管理与预算管理脱节，家底不清，账实不符，漏洞较多。资产配置与处置缺位越位现象并存，对外投资、资产购置、出租、出借和处置不按规定程序报批，无预算或超标准采购资产，政府采购效率不高。

“未批先建”以及“搞变通”规避审批问题突出。项目建成后续管理不到位。购置的资产长期不入账，形成“账外资产”;擅自处理应当委托拍卖的物品。长期不清理不盘点，多计少计资产数额较大。会计总账与明细账不符，实物账与财务账、统计账不符，账面资产与实物资产不符，账账不符、账实不符、账表不符。损失浪费、效益低下以及资产流失等问题较为普遍。

二、基层财政部门违反财经纪律行为的危害

财政是国家治理的基础和重要支柱。财经纪律执行的好坏，关系到国家社会经济发展，关系到党和人民的根本利益和长远利益。目前，部分基层财政部门没有绷紧严格遵守和执行“财经纪律”这根弦，违规违纪行为屡见不鲜，危害极大。将其概括为“五个降低”。

(一)财政数据可信度降低，影响宏观政策的科学制定

财政制度安排体现党和国家的意志，涉及各领域各方面各环节。政策制定的科学与否，对执行效力至关重要。无论是财政税收政策，还是货币信贷政策，都是以实际的经济发展水平为基础制定的。违反财经纪律行为，内在错综复杂，表现五花八门。不仅破坏了财经管理秩序，而且造成财政、会计信息严重失真，影响财政收入、财政支出、债务率、可用财力、税收占比等宏观经济调控重要指标的真实性和有效性。财政数据虚假失真，扭曲经济发展的实际情况，影响对宏观经济形势的正确预判，直接影响到财政经济政策的科学制定和政策的适时调整，从而削弱政府宏观调控能力，不利于社会经济高质量可持续发展。

(二)财政管理水平降低，影响党在群众中的威信和形象

财政管理贯穿财政工作全过程。财政管理水平高低，直接影响国家治理体系和治理能力。财政机关首先是政治机关。以政领财，以财辅政。财政工作、财政干部的日常言行，不仅关系着财政机关自身的形象，更关系着党在群众中的威信。目前，部分基层财政部门管理理念跟不上形势发展，管理水平低下，工作疲于应付。搞“过头目标”“过头保障”，“三保”底线难以兜牢，民生政策难以落地，违反财经纪律现象时有发生。极易引发利益各方的矛盾和冲突，滋长权力寻租的歪风，诱发和滋生腐败现象，有的甚至让个人身陷囹圄。财政管理水平降低，制约管理效能的发挥，损害财政部门的威信和形象，严重败坏党风政风和社会风气，危害党和人民的根本利益。

(三)预算约束力降低，影响财政职能的正常发挥

财政预算是保障政府发挥职能的制度安排。多年来，基层财政部门“重资金分配，轻预算约束和过程监控”。资金分配随意性大，“长官意志”明显，预算编制不完整、不科学、不细化，被戏称为“豆腐预算”。转移、挤占、挪用财政资金，虚报冒领、违规套取财政资金，年底“突击花钱”等问题时有发生。地方政府投资冲动，花钱大手大脚，搞“形象工程”“面子工程”，兴建楼堂馆所、豪华办公楼装修。预算约束力降低，长期处于一种“软预算约束”状态，制约了财政职能作用的充分发挥，扭曲市场对资源的科学配置，影响财政资金的合理分配。预算管理弱化，造成财政支出膨胀，严重时会形成大量的财政赤字，进而带来财政风险。

(四)财政监督效率降低，影响国家整体财政安全

财政监督是财政工作的一把“利箭”。保证财政政策的贯彻落实是财政监督的灵魂。财政监督是否到位，关系到政府理财的规范性，关系到财政可持续性，关系到财政与经济安全。财政行为疏于监督，就会出现虚假收支、盲目举债、越权制定税收优惠政策，预算机制在运行过程中就会偏离“轨道”。从而导致财政收支失衡，威胁财政事业健康发展。如果不强化监督，严肃财经纪律，势必会加剧地方财政“紧运行”程度，弱化地方政府预算管理，增加财政管理和执法风险，进而影响国家整体财政安全。

(五)政策执行力降低，影响统一财经秩序的建立

政策的生命力在于落实。落实之要，贵在执行。

“风成于上，俗化于下”。“上面偏出一尺，下面就会偏出一丈”。作为财经政策的制定者和执行者，财政部门能否不折不扣地执行财经政策，对政策的贯彻落实至关重要。财政部门如果在执行财经政策上，“打折扣”“搞变通”，带头违反财经纪律，搞政策执行“盲区”，就会给其他部门随意“变通”政策、搞“上有政策，下有对策”提供空间和想象，起到“上行下效”的示范和导向作用。不仅扰乱正常的财经秩序，助长财税工作的不正之风，损害财政部门的威信，加大政策落实的难度和阻力;而且影响社会公众的期待，破坏财经政策的严肃性和权威性，不利于建立统一的财经秩序。

三、基层财政部门违反财经纪律行为的成因分析

财经纪律是规范社会经济行为的重要准则。凡是违反财经法规、破坏国家财经管理秩序的，均属违反财经纪律行为。当前，部分基层财政部门违反财经纪律的现象比较严重，究其原因复杂多元，既有主观原因，也有客观原因。将其概括为“五大原因”。

(一)法制观念淡薄，侥幸心理作祟

有些单位领导缺乏政治敏锐性和鉴别力，法制观念、纪律规矩意识淡薄，不重视财经纪律。不学法、不懂法，不了解、不熟悉财经法规制度，以权代法。对违反财经纪律行为的危害性认识不足。受“考核”左右，追求“政绩”，弄虚作假。同时，存在认识误区。曲解改革开放和规范管理，把“大胆等同开放”“违规等同改革”，将“管理视同阻碍”“规范视同低效”。抱有侥幸心理，认为“法不责众”，只要不装个人腰包，搞一点“变通”无关紧要，有点违规违纪凭借各种关系可以化解。在错误导向下，片面化、碎片化、选择性执行财经制度，或者漠视财经纪律，合意的就执行，不合意的就不执行。部门间、地域间相互攀比，导致违规违纪、畸形发展。

(二)法制建设滞后，约束力受限

目前，财政立法明显滞后于财政改革实践，立法层次有待提高。规范性文件多，法律法规少，权威性差;部分法律法规制度缺失，约束力低;部分制度时效性差，滞后于实践和形势;部分规定比较原则，可操作性不强，影响执行和适用。如《会计法》对违法违纪行为的处罚力度不够，处理处罚偏轻，违法成本低，缺乏有效的处理手段。《财政违法行为处罚处分条例》已执行17年，与改革发展形势不相适应。有的财政违法行为及相应的处罚处分无相关条款对照，明显与现行法律法规不相衔接。导致部分单位和个人无视法律，屡查屡犯，屡罚屡犯，执法效果不佳。财政法律法规的严肃性，在实际工作中得不到很好的维护和执行。

(三)执法自由裁量度过宽，随意性较大

立法是基础，执法是关键。部分基层财政部门有法不依，有章不循，执法不严。“重资金争取，轻项目管理”。隐瞒政策，暗箱操作。预算安排统筹协调不到位，预算编制与专项规划不衔接，“闭门造车”，致使编制的预算不科学，代编预算数额大、用途不明。财政支出标准化推进缓慢，支出安排固化僵化，“拆东墙补西墙”现象屡见不鲜。财政执法不当，处理不好合理、合法的“度量”，任性执法，随意性较大。如《会计法》规定，对违法单位可处以五千元以上十万元以下的罚款。在行政处罚时，有的该罚不罚，该处分不处分;有的该罚十万罚五千，该罚一万罚五万，处罚额度与违规问题不匹配。自由裁量度过宽，导致财政执法有失公平和公正。

(四)内控制度不健全，财经纪律松弛

部分基层财政部门内控制度松弛，缺乏互相约束机制。预算软化，无法对政府行为形成强有力的约束，政府行政干预过多，公共资源的有限性和公共需求的无限性矛盾难以调和。制度是靠执行体现功能的。一方面，内控制度不健全;另一方面，已有的制度执行也不力。内控制度虚置和“空转”，实际上是“一纸空文”，好看不顶用。财政审批制度不规范，财政资金流转运作不透明，财政资金审核把关不严，“紧平衡”运行状态难以改变。部分财会人员未经会计专业知识学习，业务素质差，对财经政策和制度缺乏理解力和执行力，工作标准低，难以独当一面;有的会计人员更换频繁，工作无连续性;会计出纳一人兼，不符合不相容岗位相制衡制度;会计基础工作薄弱，会计核算不规范，财经纪律松弛。

(五)监管机制不完善，规范管理不力

有的基层财政部门对监督不重视，监督不到位，存在财经纪律监督“真空期”。有的不愿监督、不敢监督、不会监督;有的浮于表面，不深不实不具体;有的聚焦监督职责不够，不同程度存在越位、错位、缺位;监督的针对性、时效性不强，没有找准切入点和突破口，监督存在盲目性和随意性。以无风险自居。缺乏财政可承受能力评估，超越财力安排支出，对财政资金分配使用监督不力，资源配置不公、部门苦乐不均，给权力寻租留下空间。对程序不合规、手续不齐全的基建项目，财政审批流于形式，管理不规范，致使项目进展缓慢，资金长期“趴”在账上，形不成实物工作量。

四、治理基层财政部门违反财经纪律行为的对策

基层财政部门违反财经纪律问题由来已久，而且屡禁不止，是一个系统“顽症”。必须高度重视，采取有效措施，整饬纲纪，建章立制，进一步健全完善财经纪律制度保障体系，维护财经法纪的严肃性、统一性和权威性。将其概括为“五大对策”。

(一)提高思想认识，严肃财经纪律

打铁还需自身硬。财政部门要以身作则，率先垂范。以史为鉴，从百年财政历史中汲取智慧和力量。加强党的政治建设，锤炼政治“三力”，增强法治观念，强化纪律意识，把“两个维护”作为最高政治原则和根本政治规矩，对“国之大者”做到心中有数。坚持底线思维，守土有责、守土尽责，不断加强执守财经纪律的能力建设，牢牢守住不发生系统性风险的底线。坚持把纪律和规矩挺在前面，扎紧扎密制度的篱笆，消除“漏洞”和“盲区”。坚持预算法定，经常对标对表，及时校准偏差。当好“铁公鸡”，打好“铁算盘”。对违反财经纪律行为“零容忍”，绝不允许把财经纪律当“稻草人”，努力营造严肃财经纪律、严守财经秩序的浓厚氛围。

(二)加快建立现代财政制度，护航社会经济高质量发展

财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。当前，财税体制仍存在着与改革纵深发展不相适应的问题，一些深层次的体制机制问题、干扰财经秩序问题逐渐显现，情况复杂，矛盾交织。不仅影响财政可持续高质量发展，而且影响国家治理体系和治理能力现代化的进程。要全面发力、多点突破。首先要在“七化”上取得突破，即：预算一体化、收入刚性化、支出标准化、政策精准化、管理精细化、监督常态化、数据阳光化。加快构建规范透明、标准科学、约束有力的现代财政制度。随着现代财政制度的建立，财经领域违规违纪的土壤必将彻底铲除，才能从根本上杜绝违反财经纪律行为的发生，更好地服务和保障社会经济高质量发展。

(三)加大财政立法力度，提高财政立法层次

目前，我国财政法律制度体系已较为完备。据统计，现行有效的财政法律19部、行政法规28部、规章89件，规范性文件3000余件。尽管如此，无论是立法的层次还是效力，都还有待进一步提升。下一步，应加快推进财政管理法治化、科学化、精细化建设，增强财政法律的权威性、效力性。尽快出台《财政监督法》或《财政监督条例》，明确财政监督的法律地位、责任追究制度等，大幅提高违纪成本。进一步规范财政授权，制定相应的配套财政规章。尽快修改《财政违法行为处罚处分条例》，使之与现行法律法规相衔接，进一步强化财政法律行政法规的适用性和可操作性，维护法律的权威性和制度的刚性约束力。

(四)健全内部控制机制，规范权力运行行为

制度建设是财政工作的基石，是规范权力运行行为的保障。风险无处不在，无时不有，无法回避。基层财政部门应强化风险管控，夯实制度基础。按照分事行权、分岗设权、分级授权、强化流程控制、依法合规运行的要求，制定完善并有效实施一系列制度、流程、程序和方法，进一步健全完善内控基本制度和内控制度体系。加强对预算编制、执行、政策制定等重点方面廉政风险的防控，梳理风险点，完善业务流程，将制衡机制嵌入内部管理各环节。对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。强化对权力运行的监督，守住安全底线。结合改革进程，将财经纪律与改革措施系统设计、协同考虑，同步部署、同步实施。不留制度“盲区”，堵塞可能出现的漏洞。

(五)强化财政监督，提升监管效能

监督是权力正确运行的保证。强化财政监督，把所有政府财政资金纳入监督管理范围，充分发挥财政监督的宏观效应、规模效应、震动效应、规范效应和管理效应，构建全过程全覆盖的监管机制。转变监管方式，整合监管力量。监管部门应建立联动监管机制，发挥监管合力。创新监管方法，突出监管重点，提升监管能力。强化部门间信息共享，运用互联网、大数据等开展实时监控。不断提升财政干部队伍政治能力和业务能力，更加注重强化约束，把纪律的螺丝拧得紧而又紧，发现问题，揭示风险，令行禁止，着力提升制度执行力。坚决惩处违反财经纪律行为，对违规违纪问题，发现一起，查处一起。公开曝光典型案例，以案为鉴、以案促改，净化财经秩序，营造良好的营商环境。