关于全县三级养老服务体系建设情况的调研报告
关于全县三级养老服务体系建设情况的调研报告
农村养老既是重要民生问题，也是高质量发展和实现中国式现代化进程中不可回避、必须解决的问题。新形势下，加快建立和完善农村养老服务体系是应对人口老龄化的必然要求，也是落实“老有所养”的具体行动。近年来，**县将农村养老服务体系建设作为保障和改善民生的重要举措，把农村幸福院建设作为乡村振兴工作的主要内容来抓，坚持从实际出发，因地制宜、因地施策。通过建设以县级养老服务中心为枢纽、乡镇养老服务中心为基础、农村互助养老设施为支撑的“三级”养老服务，不断满足农村牧区老年人多元化、多层次养老服务需求。
一、基本情况
**县辖12个乡镇109个行政村，地区总人口16.24万人，其中，农牧民12.47万人，城镇居民3.77万人，60周岁以上老年人1.63万人，占总人口的10%；80周岁以上老人1537人，占9.4‰；90周岁以上老人83人。已经进入轻度老龄化，养老已成为当前亟需解决的重要社会问题。目前，全县现有社会养老服务机构5所，其中县级敬老院1所，乡（镇）敬老院3所，城区社会福利院1所（县社会福利院），农牧区幸福院13个；设有床位512张，每千名老年人口拥有养老床位35张。现有特困供养对象369人，其中农村特困供养39人，城镇特困供养330人。
二、主要做法
（一）科学布局养老设施，健全养老服务体系。**县充分利用县城较好的养老资源配置和服务条件，为集中供养的县乡村特困供养人员提供食宿、医疗、康复、护理等养老服务，全方位满足集中供养对象的需求。同时，充分考虑人员聚集、地域特点等因素，将全县公办养老机构划分为三个区域，中心区域（县级）主要以**县敬老院、**县养老示范基地为主，西部区域（乡镇）主要以青石嘴镇敬老院为主，东部区域（乡镇）主要以东川镇敬老院、仙米乡健康养生中心为主，基本使各辖区老人实现了老有所养、就近供养，有效集中养老财力和人力资源。已建成的**县敬老院于2008年投入使用，总建筑面积3673平方米，总投资182万元，共设置床位70张，目前入住51人，设有日间休息室、娱乐活动室、图书阅览室、康复健身室、餐厅等，可为无赡养抚养的特困供养老人提供生活照料、文化娱乐、医疗服务等“吃穿住医葬”全方位服务。同时，总投资3870万元的**县养老示范基地，总建筑面积12900平方米，设置床位300张；总投资700万元的青石嘴镇敬老院，总建筑面积2573平方米，设置床位70张；总投资1709万元的仙米乡健康养生中心，总建筑面积3613平方米，设置床位50张；总投资342万元的东川敬老院，总建筑面积1200平方米，设置床位30张。以上敬老院建设正在有序推进，建成后，将极大改善全县养老服务设施条件。
（二）强化工作规范管理，提高养老服务质量。坚持“两个纳入”保障养老服务的健康发展，一是将养老服务经费纳入财政预算和目标考核，依托敬老院等养老服务体系，加快构建以居家养老为基础、社区养老为主体、机构养老为支撑的社会养老服务体系，明确养老机构管理制度和工作职责，把敬老院建设管理工作纳入对乡镇民政事务年度目标责任考核，推进养老机构规范运行。二是将高龄补贴及乡镇敬老院运营资金纳入每年财政预算予以保障，及时足额发放高龄补贴，实现社会救助与社会福利两项制度有效衔接，使老年福利由补缺型向适度普惠型发展。目前，对全县369名农村特困供养对象实现应养尽养，分散供养标准达到12096元/人/年，集中供养标准达到13305元/人/年；将2394名农村老年人纳入低保，一档低保家庭平均标准达到473元/人/月；二档低保家庭平均标准达到432元/人/月；三档低保家庭平均标准达到324元/人/月。
（三）强化兜底保障功能，落实养老服务政策。不断提高老年人社会保障水平，在医疗保障方面，为全县60岁以上老年人免费进行健康体检，并建立健康档案；在社会救助方面，严格按照《青海省特困人员救助供养办法》要求，全面落实特困供养最低生活、集中供养、分散供养、失能人员照料护理标准。不断提高特困老人集中供养标准，并为特困老人提供“一站式”医疗救助服务等。在老年人优待方面，县财政每年安排50万元资金用于公交车补贴；大力推进“智慧民政”建设，全面落实高龄补贴政策，为全县7562名70周岁及以上老人发放高龄补贴4779.76万元，农村地区高龄津贴和老年人护理、服务补贴制度实现全覆盖。同时，通过“政府购买服务、社会化运作”的方式，公开招投标确定第三方承接主体，为全县4461名城镇居家困难老人和636名农牧区困难老人提供送餐、家庭保洁、助浴、助医生活照料、精神慰藉等居家养老和农牧区代养服务。大力营造尊重老年人的良好氛围，广泛宣传《老年人权益保障法》《慈善法》等法律法规及敬老、助老事迹，推动全社会形成尊老、爱老浓厚氛围，高度重视老年人精神关爱，围绕元旦、春节、元宵节、重阳节等传统节日，组织开展适合老年人的各类文体活动，极大丰富了老年人精神生活，老年人幸福指数逐年提高。
三、存在的问题
（一）社会养老服务队伍有待加强。一是现有社会养老服务队伍总体素质不高，高素质的老年人社会管理人才和专业化服务人才严重不足。全县现有养老机构工作人员绝大多数是年龄较大的公益性岗位和临聘人员，基本没有接受过社会养老服务的专业培训，只能对老年人进行最基本的生活照料。二是社区低偿和志愿服务人员少。一方面由于老年人护理工作脏、累且责任大，很多人不愿从事该职业；另一方面由于县级财力有限，我县社会养老服务人员待遇总体偏低，致使社会养老服务机构进人难、留住专业人员更难。三是养老机构护理专业水平不高。医养结合尚属起步阶段，思路不宽、经验不足，专业养老护理服务人员严重短缺，致使养老机构工作人员既当管理员又当护理员，服务质量难以得到保证。
（二）社会及老年人养老观念有待转变。一是多数老年人对福利机构养老意愿不强，大部分老人受传统敬老院模式和“养儿防老”观念影响，不愿去养老机构养老。二是全县无社会性自费收养老年人的服务机构，现有养老机构主要以政府运营为主，社会和民间投资兴办养老设施的积极性不高，鼓励支持兴办养老机构的政策措施还不配套，体制机制还不够完善。
（三）社区服务和社区照顾发展缓慢。目前，我县通过政府购买社会力量开展“居家养老”试点工作服务特殊困难老人4572名，能够提供上门护理服务所覆盖的老年人比例小，服务仅限于生活照料层面，而且从业人员服务质量不高，居家养老服务护理人员补贴政策还不完善，缺乏相关居家养老、日间照料、紧急援助等养老服务的制度和标准。
（四）社会养老服务的投入保障水平有待提高。一是政策资金支持不足，维持难度大，农村幸福院在运行经费和工作人员配备方面均没有保障，加之由乡、村两级管理，因相关规定和管理办法不完善，导致人员入住较为随意，农村幸福院成为无房户、困难户的“避难所”，未能真正发挥农村幸福院服务功能。二是土地、税收、用水、用电等方面的优惠扶持政策不完善，没有发挥好对社会力量兴办养老机构的激励扶持作用。三是用地难亦是制约养老设施建设的瓶颈。社会力量在办理养老用地手续时，存在手续繁杂、用地指标少等难题。
四、思考与建议
农村养老是一项系统工程，要加强对农村养老的统筹规划和顶层设计，充分整合利用县乡村养老服务资源，以满足老年人养老需求为“指挥棒”，促进农村养老服务主体多元化、服务内容和服务方式多样化，不断丰富和完善农村养老服务体系。
（一）加强组织领导，建立多元化养老服务体系。养老服务正成为继教育、卫生、文化之后又一个新的公共服务需求热点，为老年人提供有效养老服务是全社会责任。要提高认识，增强做好养老服务的紧迫感和责任心，党委政府要将多元化养老服务体系建设摆上重要议事日程和目标责任考核范围，纳入为民办实事项目，统一部署、统筹安排、同步实施；要加大养老服务资金投入力度，利用优惠政策吸引社会力量参与农村养老事业、产业，充分整合利用县乡村各级养老服务资源，有效保障养老服务资金和养老服务的提供，保障养老服务可持续发展。
（二）加强宣传引导，形成发展养老产业的共识。通过各种宣传媒体和宣传方式，大力宣传发展养老服务的重大意义和普惠政策，使全社会对发展养老服务产业逐步形成共识。民政、财政、发改、自然资源、城建等与养老服务发展密切相关的部门要明晰本单位在养老服务事业发展过程中的职责，增强主动参与的意识；要吸引各种社会力量、民间资本了解养老服务产业的优惠政策，增强对养老服务产业投资的信心和决心；要逐渐转变群众思想观念，使广大群众认识把老人交由养老服务机构照料，是新时期儿女尽孝的一种新形式，消除思想顾虑；大力宣传和表彰养老服务的先进人物、先进事迹，形成“敬老光荣、助老得福”的社会风尚，从而形成全社会共同关心支持、主动参与发展养老产业的社会氛围。
（三）强化兜底保障，持续提升公办养老机构服务水平
一是通过新建、改（扩）建，不断完善公办养老机构基础设施，着力培植一批由政府主办的福利型、保障型、示范型养老机构，为促进民办养老机构和居家养老服务发挥引领作用。发挥政府和机构养老的兜底职能，与医疗机构进行合作，探索医养结合的有效途径，满足城镇“三无”老人、农村“特困供养”老人以及低收入的高龄、独居、失能、残疾等困难老年人的养老服务需求。二是稳步推进公办养老机构管理体制和运行机制改革，积极拓展服务功能，聚焦社区养老服务设施供给不足、家庭养老服务功能弱、机构护理专业化水平不高等问题，支持家庭承担养老功能，优化社区养老供给，推进具备综合功能的社区嵌入式养老院建设，提升养老机构服务能力，优化城乡养老院床位结构，提高护理型床位占比，完善养老机构应急救援功能。三是进一步加强养老服务工作人员的业务素养，开展扎实有效的培训宣传工作，吸收职业技术学校护理专业的大中专毕业生充实到养老服务队伍，填补养老服务无专业人员的空缺，逐步实现规范化和专业化。四是打造“党建+农村养老服务”品牌形象，深化公办养老机构改革，建立健全公办养老机构市场化运营、社会化服务、价格收费、薪酬待遇等制度，推进农村互助式养老的普及，合理规划村级养老服务站点。村庄充分整合阵地资源，利用闲置的房屋资源，因地制宜改建养老服务设施，在较大的自然村配建有助餐等基本功能的互助养老服务设施，将养老服务真正落实覆盖到村级，切实满足老人居家养老的需求。
（四）完善养老制度，满足多样化养老服务需求。明确政府在基本养老服务工作中的职能定位，加快建立完善普惠性养老服务制度，推进居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系建设，大力发展智慧养老模式，健全县乡村三级农村养老服务网络。持续开展老年人能力综合评估，并将评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据。提升特困人员供养服务机构集中供养和失能照护能力，加大政府购买养老服务力度，重点为特困人员、经济困难的失能失智老年人、计划生育特殊困难家庭老年人提供服务。全力推进全国第四批居家养老服务项目的建设实施和仙米乡健康养老养生中心、养老示范基地建成运行。同时以市场需求为导向，通过推进公建民营、民办公助、购买服务等方式，支持社会力量兴办养老服务机构，推行乡镇社会福利机构改革创新，促进养老服务多层次、多元化发展。全面建立开放、竞争、公平、有序的养老服务市场，放宽养老服务市场准入，支持社会力量参与养老服务，支持家庭承担养老功能，优化社区养老供给，推进具备综合功能的社区嵌入式养老院建设。