坚持党对意识形态工作领导权的机制分析报告

坚持党对意识形态工作领导权的机制分析报告

 党的二十大报告指出，我们要“坚持和加强党的全面领导”“把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”，意识形态工作是党治国理政的重要方式，坚持和加强党对意识形态工作的领导是“坚持和加强党的全面领导”的题中应有之义，也是做好意识形态工作的根本政治保证。新时代以来，我国意识形态领域之所以能够发生全局性、根本性转变，其前提就在于党以前所未有的主动姿态在“解决意识形态领域党的领导弱化问题”上作出的“方向性、战略性”部署，巩固与加强了党对意识形态工作的领导权。从责任、组织与制度的视角对党的意识形态领导权进行分析，更有助于从整体上探讨新时代坚持党对意识形态工作领导权的逻辑、维度及完善路径，以期对意识形态工作领导权的理论研究和实践推进有所裨益。

一、坚持党对意识形态工作领导权的逻辑必然

坚持理论与实践的统一是马克思主义的基本原则，意识形态领导权是一个重大的理论问题与实践问题，巩固党的意识形态领导权、加强党对意识形态工作的领导既是党的意识形态工作的重要目标，也是新时代以来意识形态工作的战略选择。

（一）理论逻辑的必然性

理论是实践的先导，回顾意识形态领导权的理论展开，相关研究肇始于马克思对意识形态在阶级利益的功能视角上的突破，每一时代的统治阶级“作为思想的生产者进行统治”“调节着自己时代的思想的生产和分配”，从功能上来说，统治阶级“生产”思想、观念、意识等“精神产品”来实现其对社会与国家发展的导向与统领功能。沿着意识形态的功能线索，列宁明确提出意识形态的阶级属性，并创造性地指出了“灌输”社会主义意识形态的必要性，政党作为意识形态工作主体的线索已然清晰呈现出来。意识形态从来不是抽象的，总是与阶级、政党相结合，葛兰西在此基础上结合列宁对政治领导权的关注挖掘意识形态与政党、政党权力的关系，打通了意识形态与组织、权力的内在关系，不仅认为意识形态是与经济一样真实、具象、可操作性的现实实践，而且能在所有社会中发挥着不可或缺的作用，意识形态领导权由此正式进入学术视野。其后，阿尔都塞、普兰查斯、瑟伯恩、拉克劳、詹姆逊等人沿着这一路向，将意识形态领导权的主体、目的、条件等要素从意识形态服务于政党、国家权力的“建构”逻辑中提取并加以系统性描述，指出政党的意识形态之于政党执政乃至国家统治各个层面的辐射与穿透。

总的来说，尽管当代社会的政党政治有衰落的迹象，但政党与意识形态依然密不可分，政党意识形态决定了一个政党区别于其他政党的根本属性，政党将意识形态作为自己的理论旗帜、思想武器和信仰支柱，意识形态视政党为实践中介与物质武器。政党的产生、存在与发展，都离不开政党意识形态功能的发挥；而政党要成为执政党，就必须掌握国家政权，政党的意识形态是其领导国家、整合社会的必要因素。中国共产党是根据马克思主义建党学说而建立的无产阶级政党，具有鲜明的政党信仰、政党纲领与政党宗旨，先天就具有明确的意识形态属性；在党成立后，马克思主义规定了中国共产党的基本性质和奋斗目标，确立了中国特色社会主义道路的发展方向，“思想本身根本不能实现什么东西。思想要得到实现，就要有使用实践力量的人”，中国共产党作为实现马克思主义所最终指向的社会主义、共产主义的主体力量，在其执政过程中不可能也不应该放弃其鲜明的意识形态属性与意识形态领导权，一旦党的意识形态发生了转向，或是放弃了马克思主义在意识形态领域的主导地位，不仅党会不复存在，社会主义与共产主义事业也会随之消散，换句话说，中国共产党所为之奋斗的事业轮廓是由党的意识形态建构出来的。因而，党是意识形态工作的发起者、组织者、主导者和执行者，党必须掌握意识形态领导权、行使意识形态领导权，使广大人民群众“心悦诚服地接受”党的意识形态，从而在党的意识形态质的规定下，领导与团结人民继续探索建设中国特色社会主义。

（二）实践逻辑的必然性

政党作为阶级的领导者，具有塑造思想、引领大众、耦合社会的职责，在不同的历史时期，中国共产党人都对意识形态领导权问题予以高度重视，并扎实推进意识形态工作。与西方政党不同，中国共产党的意识形态工作并不局限于阶级视野与政党内部，而是始终着力于将最广大的人民群众纳入意识形态工作的范围之内，党的组织不仅具有教育、管理、监督党员的职责，更有着组织、宣传、凝聚、服务群众的职责，在这个意义上，加强党对意识形态工作的领导尤为重要。在新中国成立前，毛泽东从无产阶级领导权的角度指出，中国无产阶级对于中国革命的领导，决定了中国的新文化也不能离开无产阶级文化思想的领导；新中国成立后，中国共产党人就意识到“向各界人民正确地宣传马克思列宁主义———毛泽东思想和党在目前的各项主张”即用自己的意识形态统领全国人民思想的必要性，因此，开始“有系统地建立并加强党的宣传教育工作，加强和统一党对思想工作的领导”，“凡是要推翻一个政权，总要先造成舆论，总要先做意识形态方面的工作。革命的阶级是这样，反革命的阶级也是这样”这更是从维护执政地位的新高度指明了意识形态领导权的重要意义。

改革开放以来，随着时代主题转变为“改革与建设”，党的十四大报告指出党作为“社会主义的领导力量和依靠力量”，必须适应改革和建设的需要，既改善和加强自身的建设，也改善和加强党对各方面工作的领导，当然也包括对意识形态工作的领导。因此，基本上每一次全国宣传思想工作会议、中央思想政治工作会议都强调要坚持、加强和改善党对宣传思想工作乃至精神文明建设的领导，20xx年的全国宣传思想工作会议明确提出在任何时候、任何情况下，党的领导都是“做好宣传思想工作的关键”，要保证“党对意识形态的领导权和主动权”；此后，中国共产党人又从“党的执政能力、执政地位、执政使命”的高度出发，指出意识形态工作关乎国家安全和社会稳定、关乎党和人民事业的兴衰成败，要加强和改进党对意识形态工作的领导，“一刻也不能放松意识形态工作”；特别是党的十八大以来，中国共产党人清晰认识到党的领导是党取得事业成功的根本原因，党管意识形态是推动意识形态工作不断发展的根本保证。习近平总书记强调，要牢牢掌握意识形态工作的领导权、管理权与话语权，鉴于意识形态工作的“极端重要”性以及领导权、管理权与话语权“旁落”的危险性，只有坚持党对意识形态工作的领导权，才能保证党的意识形态工作得以系统、协调、全面地开展，并要求各方面主体在党的领导下，统一步调、统一行动共同参与意识形态工作，守好意识形态阵地。

二、责任、组织、制度：坚持党对意识形态工作领导权的三重维度

加强党对意识形态工作的领导是一个反复循环的动态结构，其中，责任、组织、制度是重要变量，责任是实现党对意识形态工作领导的逻辑起点，组织则是领导的关键中介与环节，而制度则是领导的具体保障与规范手段。长期以来，意识形态工作在形式上嵌入了各级党组织与党员干部的工作，但党组织的功能作用与责任意识并没有得到充分发挥和落实，导致意识形态领域中出现了党的领导弱化问题。党的十八大以来，为确保意识形态领导权牢牢掌握在党的手中，党着力从责任、组织与制度三重维度建立和完善了党的领导机制，使意识形态领域发生了全局性、根本性转变。总的来说，明晰的责任意识、完善的组织架构、严密的制度保障，是巩固党对意识形态工作领导的重要工具，一个能够让全体党员干部形成知责、守责、尽责取向的政党，才更容易实现党的领导、形成党的领导的规范，而遵守规范与惯习的意识形态工作，才更有可能形成一个有序发展的意识形态工作环境。

（一）在责任机制上，以责任前置落实党的领导

“掌握意识形态工作领导权和主动权，说到底是一个责任问题”，从党的历史来看，“责任”一直存在于意识形态工作的视野中，党在19xx年就已经确定了“各级党委必须把向党内外进行马克思列宁主义的宣传教育工作，当作头等重要的任务，并把这一任务和各个时期的中心任务结合起来”；19xx年，全国宣传思想工作会议指出党的宣传思想战线队伍要担负起宣传思想工作责任；党的十四届六中全会更进一步指出各级党委特别是主要领导同志有“做思想政治工作的领导责任”；19xx年，《中共中央关于加强和改进思想政治工作的若干意见》提出“要建立健全思想政治工作责任制，党委（党组）一把手要负起第一责任人的职责，其他领导成员也要明确任务，负起责任”；20xx年的中央思想政治工作会议指出“要建立党委统一领导，党政各部门和工会、共青团、妇联等人民团体齐抓共管、各负其责的思想政治工作体制”，长期以来，党要管党、党管意识形态的思想共识自然而然地导向了各级党的组织与党员干部队伍的责任意识与责任担当，每一个党员干部的履责尽责是做好意识形态工作、实现党对意识形态工作领导的“答案”，但是，通往责任、实现责任的方式始终是一个值得研究的问题。一方面，意识形态领域的复杂性导致意识形态工作的责任始终处于一个认知、推进阶段，还没有聚焦形成规范与制度；另一方面，意识形态工作的责任在很长一段时间内更多地被狭隘地视为宣传思想部门的责任，“一些单位和党政干部政治敏感性、责任感不强，在重大意识形态问题上含含糊糊、遮遮掩掩”，党对意识形态工作的重视并没有完全转化为各级党组织与党员干部权责内容边界明确而清晰的意识形态工作责任。

党的十八大以来，党中央聚焦“责任”这个关键点将责任前置，以责任为中轴，将责任置于意识形态工作中的突出位置，强调意识形态工作中的责任主体、责任关系与责任形式，并以此开展了特定的目标设定、制度设计与行动方式，从各方面推进各级党组织与党员干部意识形态工作责任的落实，从而激发意识形态工作的“动力源”。首先，明确了意识形态工作的责任主体，“各级党委（党组）要对意识形态工作负总责”“各级党委（党组）书记要承担起第一责任人的责任”“各级党委宣传部、意识形态工作相关部门和单位要结合各自职能，把责任细化、实化、具体化”“各地区各部门要……切实做到守土有责、守土负责、守土尽责”。这就明确了各级党组织是意识形态工作的首要责任主体，党组织书记是第一责任人，各地区、各相关部门承担属地管理和主管主办责任；其次，优化了意识形态工作的责任目标，随着党中央对各级党组织职能的重新规范，意识形态工作成为了各级党组织的日常职责，超越了党的意识形态工作和中心工作的外在对立和抽象争论，党组织要从党和国家事业的全局出发，推动意识形态工作与其他工作的深度融合，奠立了党在“集中力量进行现代化建设的同时，一刻也不放松意识形态工作”的基础；再次，建立健全了意识形态工作责任制度。党的十八大以来，党中央制定并完善了意识形态工作责任的相关制度，进行了以保障意识形态工作责任为目标的制度探索，既强调责任的分解与安排，也强调责任的考核与监督，以此提高意识形态工作的制度化、规范化程度。

（二）在组织机制上，以职能整合明确党的领导

结构逻辑是行动进行的前提与中介，加强党对意识形态工作的领导关系到每一个党组织、每一名党员干部，因此，探寻党对意识形态工作的领导要回到党的组织结构中。党的十八大以来，一方面，党在纵向上明确了各级党委（党组）与基层党组织的不同职能，优化了意识形态工作的层级分工，中央提出意识形态工作的总目标后，依托党管干部、下管一级的组织原则，一级一级层层部署落实，以基本全覆盖的党组织体系为依托，意识形态工作嵌入到严密的组织体系中，迅速组织集结所有力量。尤其是基层党组织的加强与改进，使党的各级基层组织作为落实党中央决策部署的“最后一公里”，构成了党领导意识形态工作的“毛细血管”，客观上在组织整合的同时进行了意识形态整合；另一方面，在横向上，正如习近平总书记强调做好宣传思想工作必须全党动手，意识形态工作绝不是宣传思想部门的一家之事，而是要形成党委（党组）统一领导、党政齐抓共管、宣传部门组织协调、有关部门分工负责，并以组织严密的工作运行机制将意识形态工作的各方面、全流程“控制”在组织体系和制度范围内的“一盘棋”格局，在这一方面，党以不同部门之间的职能整合与结构调整，实现了党对意识形态工作领导的进一步明确化。

在顶层机制上，形成了以党中央权威为依托的高规格领导决策机构。根据相关会议与新闻，意识形态工作的相关领导决策机构主要有中央全面深化改革委员会①、中央网络安全和信息化委员会②、中央精神文明建设指导委员会③、中央宣传思想文化工作领导小组④、中央教育工作领导小组⑤等，其负责人一般都由中共中央政治局常委、委员兼任，虽然定位和运行各有特点，但都是以最高配置、最高规格的领导机构与领导干部承担其定位范围内的意识形态工作，具有高于常设机构的权威性。意识形态工作是一项综合性很强的工作，涉及宣传、舆论、思想、理论、教育乃至经济、社会各领域，“委员会”“领导小组”以党中央权威为依托，打破部门壁垒，以其统一领导、统筹协调的能力在顶层机制层面回应了在意识形态领域“坚持和加强党的全面、统一、集中领导”的诉求，形成了纵横协同的意识形态领导、决策与协调机制，以高规格的顶层领导机制保证意识形态工作的领导权、管理权、话语权牢牢掌握在党的手中。

在工作机制上，形成了各条战线各个部门共同动手、协同配合的工作格局。意识形态工作是政治性强、涉及面广、影响力大的系统工程，与经济社会发展其他工作密切交织。中共中央宣传部是党中央主管意识形态工作的综合职能部门，主要职能有：指导全国理论研究、学习与宣传；进行社会舆论引导；规划、部署全局性的思想政治工作；配合中央组织部做好党员教育工作；舆情信息收集与指导；协调宣传文化系统各部门之间的关系等；与行政层级对应，省、市、县、乡四个行政层级都建立了地方层级的宣传部门，各级宣传部门在其权力范围内具体承担相应工作职责，受同级党委与上级宣传部门的指导；此外，宣传部门与诸多部门共同开展意识形态工作，从宣传部的职责与联合发文⑥来看，其突出的“统筹”“协调”功能在一定程度上体现了意识形态工作的综合性与拓展性，意识形态工作已经成为了全党动手、全党参与的工作。正如习近平总书记指出的，宣传思想工作部门要当好“大管家”“参谋部”、各个部门在工作格局中“发挥自己的作用”，从而形成“整体合力”。在宣传部门的统筹下，组织部门、教育部门、文化和旅游部门、网信部门等各条战线、各个部门多方联动，形成了上下互通、横向联合、齐抓共管的意识形态协作格局。总的来看，自上而下的组织体系与各条战线各个部门的联动机制结成了紧密的意识形态工作组织网络，尤其是确保了党的领导链条在意识形态工作中的相对连贯性，党的领导通过横向与纵向各层次的党的组织深入到各领域、各层级，从而保证党始终在意识形态工作中处于领导地位。

（三）在制度机制上，以制度贯穿保障党的领导

意识形态工作相关制度的核心目标是为了“加强、改进和保障党对意识形态工作的领导”，党的十八大以来，党以愈加完善的制度安排与愈加明显的制度效能贯穿了意识形态工作的全过程，巩固与保障“党管意识形态”的落实落细。

一方面，党以专项党内法规的形式规范了党对意识形态工作的领导，《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》《党委（党组）网络意识形态工作责任制实施细则》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等相关法规的相继出台与修订，清晰明确地界定了意识形态工作是各级党委（党组）日常工作中的重要内容，以相关责任的履行、监督、考核、问责等规定要求全党上下特别是作为“第一责任人”的党委（党组）书记高度重视意识形态工作，是贯彻落实党中央对意识形态工作的重要决策部署、扎实推进意识形态工作的强大制度保障，是推动意识形态工作从决策层向执行层落实的重要机制，是实现意识形态建设从“软指标”到“硬约束”转化的现实需要，在党的意识形态建设史上具有里程碑式的意义。

另一方面，党以意识形态工作相关制度与党内监督制度、干部选拔任用制度的有机融合贯穿意识形态工作的全过程。在事前，意识形态工作主体、工作内容、工作清单等具体制度规定是加强党对意识形态工作领导的逻辑起点，党以看得见的工作安排使党对意识形态工作的领导成为全党上下的实践性遵循；在事中，如《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等制度安排都对意识形态工作监督检查、巡视巡查、绩效考核进行了具体界定，是加强党对意识形态工作领导的关键环节，以可预期的外部压力进而凝聚内部动力；在事后，意识形态工作情况被纳入党员干部特别是领导干部的选拔任用、考评考核体系，以形成重视意识形态工作的评价机制和用人导向为抓手，化被动为主动，充分调动起全党上下贯彻党中央对意识形态工作相关部署、做好意识形态工作的主动性。

三、新时代坚持党对意识形态工作领导权的完善空间

意识形态工作是一项艰巨、长期、系统的工作。党的十八大以来，党中央通过建立和健全党对意识形态工作领导的机制，从责任、组织与制度三个维度进一步将党的领导落实到意识形态工作中，明确了党组织与党员干部的意识形态工作主体责任，并以组织严密的工作运行机制，将意识形态工作的各方面、全流程“控制”在组织体系和制度范围内，健全了各级党组织在意识形态工作中发挥领导作用的制度机制。但是，以治国理政的高度来审视当前的制度机制，就会发现还存在着一定的完善空间。例如，在责任机制上，责任更多地体现为一种技术手段，还没有完全形成明确、正式的责任分工与内化于心的责任角色与责任意识；在组织机制上，组织的明确性与意识形态事实的模糊性存在着一定的矛盾，可清晰分解与识别的意识形态工作组织体系尚未完全形成；在制度机制上，意识形态工作制度与其他相关制度还未实现完全融合，党发挥领导作用的运行机制还不够健全。基于此，可以从以下几个方面进一步完善党对意识形态工作领导的机制：

（一）走向自觉性：凸显责任机制的柔性引导作用

从意识形态工作责任的产生来看，责任是一种“涉他”的存在，党组织与党员干部在党和国家事业发展中的使命与位置决定了意识形态工作的责任关系。意识形态工作责任已经初步确定了各级党组织与党员干部在意识形态工作中的地位与角色，进而使不同责任主体以“负责任”的行为展开互动，形成更为专业化与规范化的意识形态工作关系纽带和联结机制，最终稳定为意识形态工作权责结构；从意识形态工作责任的构成来看，责任是一种“律己”的存在，责任可以区分为主观责任与客观责任，既能外在于党内法规对责任主体的责任身份、责任内容作出的成文规定以及责任主体对于规定的执行落实、体现为清晰可见的责任行为，又能内化于不同责任主体的责任观念、责任意识与责任素质、责任能力，发挥自我约束与自我要求的作用。综合意识形态工作责任的产生与构成，可以得出，目前意识形态工作的责任主要体现为客观责任，即责任主体所认为的“要我履责”，但责任最终指向的是责任关系的完备与责任观念、责任意识的内化，即责任主体的“我要履责”。基于此，有必要继续以责任为中轴，以意识形态工作责任制为抓手，在一定时期内将重点放在完善主观责任的实现机制上。在责任主体落实责任之前，针对性的教育与培训能够提升意识形态工作责任主体的责任素质与责任能力，让各级党组织与党员干部能够充分地履行自己的责任，预防在意识形态工作过程中可能存在的不足与短板；在责任主体落实责任的过程中，将意识形态工作责任作为原则与惯习，引导各级党组织与党员干部不仅仅把“有责、负责、尽责”视作对上级党组织安排的遵从与回应，而是作为自身主体价值与自我实现的担当与使命；在责任主体落实责任之后，探索自我反省、自我批评、自我改正等自我问责的形式，进一步激活责任主体的责任意识与责任态度。

（二）提升确定性：明确多方协同的权责划分规则

在一定程度上，将意识形态工作分解为各层级、各地区、各部门的具体明确、可操作的工作清单与工作指标，既便于上级党组织与党员干部实现领导，也便于下级党组织与党员干部明确工作范围与方向。一般而言，意识形态工作是按照党组织的层次与部门之间的行政边界来划分职责的，但是，一方面由于意识形态工作涉及的层级、地区、部门较多，往往依赖于多个主体之间的协同运作，不同的工作主体可能会有交叉的职责与任务；另一方面，意识形态工作除了常规工作之外，也有一些需要重点推进的工作，如集中性学习教育等，这些往往会通过设置专门性的领导小组、办公室等予以重点督导与推进，需要多部门协同特殊安排。可见，无论是常规化的意识形态工作还是一段时间内重点推进的意识形态工作，都体现出意识形态工作本身就具有多方共管的模糊性，特别是网络空间为意识形态工作带来的复杂性，使得属地管理、分级运作等组织原则不能完全适用于意识形态工作的组织体系。由此，需要继续厘清意识形态工作所涉及到的工作事务与工作责任，进行立体化的细分；再在立体化细分的工作区间中配置相应的工作主体，进一步廓清不同主体的工作职责与工作边界，通过有序的组织协调与充分的资源保障，破除各自为政的工作局面，通过较强的政治势能建立起分工合作、各负其责、关系协调、渠道畅通的工作组织体系，使党的宣传思想战线的各个部门之间、党的宣传思想战线与党政其他部门之间、党的宣传思想战线与社会其他组织和团体之间，形成相互配合、密切协作的工作网络与强大合力。

（三）优化规范性，增加制度机制的协调耦合度

制度机制的完善与否，直接决定着意识形态领域党的领导的实现程度，刚性的制度能够在其完善与健全的过程中获得认同与稳定性。制度建设是一项长期复杂的系统工程，当前，加强党对意识形态工作的领导，依然需要进一步加强制度的设计与完善。一是要完善意识形态领域的相关制度，如马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度、意识形态工作责任制等，为党的领导创设良好的制度环境；二是要促进意识形态工作与经济工作、文化工作、社会工作、党的建设工作、选拔任用工作在制度上的融合，真正做到意识形态工作与治国理政其他工作的共同部署、落实、检查与考核；三是要加强意识形态干部队伍建设，制度归根结底是由人来实践的，需要提升党员干部运用制度、执行制度、落实制度的定力与能力；四是要建立与完善意识形态工作的检查考核与追责问责制度，清晰的检查考核与追责问责情形、方式与尺度有助于在意识形态领域真正树立起意识形态工作的“必然”规矩，可以探索以“可为、应为、勿为”的意识形态工作清单等形式对意识形态工作做出动态性、辅助性指导，有效推动党对意识形态工作的领导落到实处、执行到位。