关于农村发展互助养老情况的调研报告

党的二十大报告指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”可见，积极应对人口老龄化已上升为国家战略。在此背景下，发展新型的乡村养老模式刻不容缓。因具有传承农村互助传统、符合老年人需要、实施可行性较高以及经济成本较低等优势，互助养老可以快速适应农村社会结构变化，成为未来一段时间中国低成本应对人口老龄化的一种现实选择，甚至被认为是中国农村养老的出路。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出“以村级邻里互助点、农村幸福院等为依托，构建农村互助式养老服务网络”。从运行来看，当前，农村互助养老的发展面临一系列可持续发展的难题，在各方面尚有较大的改进空间。因此，有必要探讨农村互助养老的本质是什么？运行中面临哪些瓶颈制约？如何有效实施农村互助养老？这对于推动农村互助养老服务高质量发展，进而推进乡村振兴战略、积极应对人口老龄化具有重要现实意义。

一、农村互助养老的现实基础

作为适应当前农村现实需求的自然选择，互助养老模式的运行不仅具有现实迫切性，也具有现实可行性。

（一）农村互助养老的思想基础。随着大家庭的瓦解、土地制度的变迁，农村家庭规模日益小型化、家庭结构日益核心化。自20世纪90年代中期以来，我国农村人口规模就逐渐缩小，1995年达到峰值为亿人，随后开始发生逆向变化，2022年降至亿人，减幅达到43%。与此相伴随的是，农村家庭规模持续缩小。在工业化、城镇化的影响下，“农二代”“农三代”相继离土出村不回村，农村大批青壮年劳动力进城务工引起代际居住分离，从而削弱了子女为老年人提供家务帮助和生活照护的能力，代际支持养老资源的减少使得老年人对子女赡养的期待逐步降低。再加上农村社会保障体系的逐步完善，传统的“养儿防老”模式随着现代化的冲击逐渐难以实施，“养儿防老”的观念也随之淡化。2021年，根据《国家统计局关于开展农村青年婚姻关系调研的通知》的要求，青岛市统计局公布了《青岛市农村青年婚姻关系调查报告》。数据显示，该市农村青年生育二孩、三孩意愿不强。已婚调查对象中，生育1个孩子的占比%，生育2个孩子的占比%，未生育孩子的占比%。随着经济社会进一步发展，未来受生育观念影响，低生育率将呈惯性状态，“养儿防老”的生育意识逐渐减弱，养老与养儿之间的逻辑关系不再紧密，农村老人对社会养老开始抱有较高的期望。

（二）农村互助养老的经济基础。当前农村养老服务资源并不集中，资源供给效率也不高，对此要加强养老服务资源整合，提高养老服务资源优化配置。根据国务院的部署和要求，2016年民政部等十一部委就出台了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》并提出“整合闲置资源，充分利用农村养老照护服务的物力与社会资源。”比如可以重新使用那些废弃的村小学、办公室以及废弃工厂等，利用这些建设集中养老服务场所，促进农村养老服务发展。此外，随着现代化和城镇化的推进，农村空心化导致农村家庭养老功能弱化，农村老年人从家庭获取养老资源难度增加。在一些经济欠发达、交通不便的农村地区，农户从事农业生产的收入十分有限，再加上入住民办养老机构的成本较高，农村老年人更倾向选择互助养老模式。从成本收益的视角来看，农村互助养老模式对于入住老年人的个人收入水平要求不高，低收入老年人亦可顺利入住，且能够节约生活开支和时间成本。这不仅体现在日常的水电能源、家具家电的免费使用、饮食方面的低收费、医疗费用的减免等方面，还体现在老年人在互助养老机构中因为不需要每天从事做饭、打扫卫生等工作而节约了时间成本等方面。

（三）农村互助养老的社会基础。社会基础是农村互助养老服务在现实情境中能否有效实践的重要载体。较长历史时期内，我国都是小农封闭型经济，农村聚族而居，具有守望相助的生活方式和文化认同，农村血缘、亲缘、自治以及邻里守望传统为互助养老的构建和延续奠定了坚实的社会基础。在农村社会内部，家庭仍是基本的养老服务供给单位。大部分农村地区熟人社会的性质并未发生根本性改变，农村老年人的乡土情结仍较为浓厚，再加上农村社会化养老服务体系滞后、社会保障程度不足，即便有条件，老年人也不愿远离自己的家乡。因此，大多依靠居家和互助的方式实现养老。在这种情况下，党员、低龄健康（准）老人、妇女等群体为互助养老开展提供了人力资源支撑。数据显示，我国农村60~69岁的低龄老年人占全体老年人的比例超过了一半，达到%。

（四）农村互助养老的组织基础。党委领导下的各类基层社会组织为互助养老的开展提供了坚强的组织基础。要加强党的领导，将农村基层组织的能动作用最大限度地发挥出来，这在农村互助养老发展中十分关键。当前，农村基层组织主要由乡镇政府、村党支部委员会和村民委员会（以下简称村“两委”）、“新的经济组织”和“新的社会组织”（以下简称“两新”组织）构成。其中，农村互助养老主要的组织者之一便是村“两委”和村民小组。村“两委”发挥桥梁作用，连接了农村和政府，所以具有较强的组织带动作用。如北京市延庆县王仲营村村“两委”组织建立唱歌队、戏剧队、志愿服务队等。此外，“两新”组织的存在有助于互助养老支持网络的重构。很多农村社区成立的基层老年协会通过强化自身建设，自我管理、自我教育、自我服务，可以在农村互助养老领域发挥重要作用。特别是，人民公社解体后，有些农村还保留着当时的组织形式，比如村民小组或生产队等，这些组织形式能够发挥农村集体经济组织的职能，对村民的农业生产和日常生活有较强的组织能力。

（五）农村互助养老的政策基础。21世纪以来，我国结合农村经济发展的特点，发展助老养老模式。2000年出台的《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》就提出“努力建立和完善有中国特色老年社会保障制度和社会互助制度”。这一时期的农村互助养老还是以无偿的村民自发互助活动为主，部分地区的妇女组织、老年协会、村“两委”有组织地开展活动。河北省邯郸市肥乡县前屯村在2008年首创农村互助幸福院，引起了社会的广泛关注。2012年，民政部在邯郸市召开了相关会议，推广肥乡县农村互助幸福院的养老模式。此外，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《民政事业发展第十三个五年规划》等文件中也提出“鼓励各地建设农村幸福院等自助式、互助式养老服务设施”。“大力支持农村互助型养老服务设施建设”。各地亦开始建设村庄互助养老院、老年人日间照料中心、农村老饭桌、幸福大院等场所，并配备必要生活用品和设施。2017年以后，硬件设施虽然建成但利用率低的问题引起了政府和学界的反思，因此，政府政策导向逐步由偏重硬件设施建设向互助服务供给转型。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》指出：“大力发展农村互助养老服务”。党的十九届五中全会审议通过的“十四五规划”明确提出“积极发展农村互助幸福院等互助性养老”。事实上，我国针对人口老龄化问题，已经明确农村互助养老作为重要战略。农村互助养老从探索到确立再到推广和发展，国家从价值导向到实践举措都提供了积极的政策指引，致力于建设融合个人、家庭、社会与国家多位一体的立体式互助养老服务保障模式。

二、农村互助养老的运行困境

互助养老作为当前农村新型的养老模式，一定程度上缓解了当前农村养老迫切需要解决的问题，但在具体实践中仍存在着一些不足。

（一）互助养老服务供给不充足。总体来看，我国农村互助养老仍然处于起步阶段，多数地方还是自发的邻里互助等初级形式，仅少部分地区有组织地开展服务试点活动，实际供给滞后于潜在服务需求。

1.从服务水平看，为了最大限度地降低运行成本，当前的农村互助养老主要通过老年人的自我管理和服务，缺乏照护技能的低龄老年人为高龄、体弱、独居老人提供照护服务，在特定范围内满足了老年人衣食住等日常照料以及情感慰藉的需求。但因相关专业服务人员较少，对互助参与人员的照料理念和技术的培训也不足，加之医疗卫生服务等公共配套设施不完善，农村互助养老的服务水平、内容以及质量提升空间均受到了一定的影响，难以满足老年人多样化的照料需求，也难以有效满足突发疾病应急和治疗等医疗健康需求和更深层次的精神世界的需求。因此，亟需专业的老年社会工作人员对入住老年人适应过程、精神和集体生活方面的专业指导。

2.从服务对象看，一些互助养老院明确规定，入住老年人需要具备一定的自理能力。这就限制了互助养老的范围，真正需要被倾心照料的、高龄且自理能力差的老年人被排除在互助养老范围外，降低了互助养老的普惠程度。

3.从合作形成看，一方面老年人互助参与积极性不高，互助养老本质上是一种基于交换和互惠的养老方式，但因农村老年人身体状况和社会资源情况存在较大差异，资源难以有效互换。加之“养儿防老”的传统家庭养老观念影响农民对互助养老模式的理解与接受，这些都降低了农村老年人参与互助养老的积极性。另一方面，互助服务供需双方互惠意识缺乏。由于传统互惠社会和文化基础的削弱，在村庄互惠规范较为缺乏的情况下，社会信任水平低下，当前的互帮互助主要展现的是宗族、地缘以及熟人的关系，或者主要是为了获得收入而开展的，所以很难真正建立起持续稳定的农村互助养老的合作生产。

（二）多元参与主体培育不充分。理论上，政府是承担养老服务供给的首要责任主体。但具体实践中，县、乡（镇）政府主要提供制度供给，乡（镇）、村层面成为农村互助养老推广和发展的主导者。而且当前，社会力量参与互助养老实践是不足的。

1.村级互助组织培育不足。由于农业税的取消和家庭联产承包责任制的改革，村集体难以再通过土地来解决公共问题或进行资源整合，这在一定程度上削弱了村集体在公共事务上的话语权。基层自治组织如老年协会等在互助养老实践中还没能充分发挥应有的力量。福建、浙江等农村的老年协会是开展农村互助养老的重要抓手，但在北方部分地区，老年协会嵌入农村互助养老的尝试较少。

2.社会组织参与不足。良好的乡村治理离不开社会组织的协同共治。公益性社会组织致力于维护乡村弱势群体的权益，但是监管体制的不健全与公信力建设的不足已经成为阻碍社会组织供给养老服务的重要因素。

3.养老机构介入互助养老的积极性不高。由于暂未出台养老机构介入农村互助养老的优惠政策、法律法规以及管理细则，加上农村市场化程度较低，企业等营利性组织没有足够的动力开发农村养老市场。

综上所述，为了促进农村互助养老的发展，充分发挥各方的作用，提升互助养老主体的参与意愿是亟需解决的问题。

（三）互助养老机制设计不完善。当前互助养老在我国还处于试点探索阶段，民政部等相关部门目前仅出台了鼓励发展农村互助养老的指向性文件，尚缺乏细致规范的具体政策。

1.缺乏互助风险规避机制。农村互助养老中没有“假帮助”“假回报”的监督、惩罚机制，也尚未对其他可能的风险设置相应的规避机制。加之初始界定的不规范以及监督主体的缺乏，互助行为更加难以量化。有力的风险规避与不规范行为的监督机制才能保证深层次互助的建立与互助行为的持续。

2.缺乏互助责任分担机制。目前，部分地区的农村互助养老矛盾纠纷解决机制不完善。对互助中突发事故的处理细则、责任界定、后果承担等问题，还没有形成较为明确的法律规范。一旦发生照料意外，倘若没有照料双方之外的第三者在场，很难进行责任划分。因此，农村互助养老中，老年人在矛盾纠纷和突发事件方面的权益保障不足，农村老年人担心参与养老供给可能存在风险。显然，这也会影响互助养老的建设，并可能给公信力带来一定的负面影响。

（四）互助养老物质保障不稳定

1.农村互助养老资金保障不足。资金有限、资金来源渠道单一是影响农村互助养老发展的重要因素。目前，农村互助养老资金主要依赖政府拨付，主要投入在幸福互助院、日间照料中心等硬件设施的建设上，资金来源单一且缺乏常态化的经费保障。因政府投入不足且没有明确的准入保障制度，一些企业或者社会资本不敢盲目投资。此外，互助组织的自我造血能力和外部资金动员能力不足，互助性养老建设的资金缺乏长期稳定性，这些都影响了互助养老的进一步完善和推广。因此，要真正解决农村互助养老问题，必须建立可持续和稳定的筹资机制。

2.农村互助合作平台保障不足。农村互助养老如果没有权威平台作保障就缺乏稳定的合作关系，互助队伍也无法得到牢固的维系，难以形成规模化互助养老模式。所以我国各地都在探索更加合适的居家养老服务，这种养老服务具有低成本高效率的特点，在这种情况下一种新型的互助养老模式——“时间银行”引起了越来越多的关注。由于缺少权威数字平台的支撑，农村互助养老在运行中难以实现多元互助主体间信息收集和交换，也难以进行信息深度融合。一方面，当前，“时间银行”在我国基本是以社区为运行单位，但“时间银行”在各个社区的认证标准和操作方法却存在较大差异，“时间货币”难以实现跨社区更不用说跨地区的“通存通兑”。另一方面，不同生产主体的互助资源未能在统一的平台环境中协同供给，“时间货币”信息管理混乱无序，互助质量得不到有效保证。加之目前我国大部分地区的互助养老“时间银行”没有把劳动强度和劳动价值考虑进去，导致“时间银行”沦为一种价值不平等的交换活动，这些都在一定程度上限制了互助养老的跨时间和空间发展，降低了志愿者的劳动积极性，导致村民对互助合作生产运行的可持续性产生怀疑。因此，当前“时间银行”在具体实践中存在各种问题，如很难从根本上避免道德风险，存在较大的“接力性风险”且经营区域范围有限，经营内容可量度差等。

三、农村互助养老的有效路径

针对农村互助养老面临的实践困境，我们要夯实互助养老的基础，充分激发各主体的内生动力。

（一）弘扬互助文化助力互助养老

1.当前我国农村互助养老的核心是以老年人为主的自助和互助。各农村地区应加大互助文化宣传，营造良好的环境氛围，重视农村老年人互助养老思想的培育，倡导广大老年人积极参与互助养老。加大宣传力度，营造互助文化氛围。在我国乡土社会中，互助不仅是一种美德，更是一种行为方式、组织形式、文化形态。当一定范围内的人们形成互助理念的文化形态时，更易于人与人相互组成共同体组织。正如中国老龄协会副会长吴玉韶指出的，要在农村社会资本重构、提升农村社区治理能力、促进农村文化繁荣发展与建设农村社区环境的背景下，全力打造社区养老生活共同体，全面提高社区养老的凝聚力与活力，推进互助养老。要利用诸如电子屏、文化墙、宣传栏、广播站等传统媒体以及微信、微博、抖音短视频等新兴媒体宣传互助文化以及互助养老新模式，增强全社会对互助文化的认知，大力弘扬守望相助理念，进一步营造敬老、爱老、助老的良好社会氛围，提升农村老年人互助养老的意愿。

2.强化互助理念认同。要积极发挥村规民约的约束作用。在以家族、血缘、地缘为联系纽带的乡村的延续中，村民更容易接受村规民约这种约束规范村民行为的非正式规章制度。因此，互助文化引入村规民约有利于规范村民行为，为开展自助互助活动提供价值指引与行为约束。还要注重家庭教育功能。积极鼓励老年人的子女参与互助养老服务，使他们认识到互助养老的优势，以此鼓励老年父母认可互助理念、参与互助养老、丰富精神世界和发挥自身价值。同时，这也有利于拓展互助的范围，促进老年人和青少年之间技能、经验以及知识的分享和交流，形成代际互惠的关系网络，实现从“老老互助”向“代际互助”的转变。

（二）培育多元力量参与互助养老。农村互助养老要长期稳定运行，必须发挥政府的主导功能，协同村民自治组织、社会组织等多元力量参与农村互助养老的共建共治共享。

1.政府引导、支持和监管互助实践。政府作为农村互助养老的倡导者首先需要充分发挥政策引领作用，为多元力量参与互助养老营造良好的制度环境。在互助养老实际运行中，政府需要出台针对性较强的法律法规，使运行管理有法可依，促进互助养老运行的专业化。政府的主导作用还应该体现在资源管理上要吸引社会团体、爱心企业的扶持资金。在对互助养老的日常管理中，政府要明确互助养老管理者所承担的职责职能，增强约束性，明确村委、老人子女责任承担制度。总之，政府通过立法与指导措施，加强各部门之间的团结协作，推动互助养老可持续发展。

2.村级组织承担组织和动员作用。在农村互助养老中，村“两委”、村级互助组织是重要的组织者。作为政府与农村的桥梁，村“两委”进行村域资源整合、人员组织协调、细化落实任务等工作，在很多乡村中有着较强的组织动员作用。一方面，村“两委”要培养互助养老管理者与服务者。在村内，村“两委”要培育老年协会、养老小组等互助养老组织，动员家庭成员参与互助养老服务。在村外，村“两委”要引入非政府组织和社工组织以及志愿者队伍，积极吸纳公益组织及爱心人士的帮助，为开展互助养老提供专业化服务。另一方面，村“两委”要重视互助养老实践。村“两委”应组织村干部开展多种形式的老龄互助学习讲座，到具有成熟经验的村庄参观考察。村级互助养老组织由老年协会和村民小组等互助养老组织转化而来，依托基层老年协会、老年互助会、留守妇女服务队等组织，真正构建稳定发展的内生型互助养老机制。

3.非政府组织提供专业化的服务。鼓励专业社工组织等非政府组织介入互助养老领域。社工组织具备专业的知识和技能，在促使互助养老管理专业化与运行高效化方面可以发挥重要的补充作用。部分社会组织在老年协会的赋能下，参与多个村庄的互助养老服务供给，并结合老年协会的特质形成自我造血机制。此外，社会组织通过技能培训、政策宣传等方式，提高居家互助服务人才、老年协会主要负责人的相关能力，帮助老年协会进行规范化管理。因此，互助养老的过程，是政府力量、农村内生力量、社会组织力量充分发挥作用助力互助养老稳健运转的过程，也是多元力量利益协调和实现互助互动的过程。

（三）完善相关机制保障互助养老

1.加强法治实现制度保障。针对不同组织主体引领的不同互助类型，要清晰界定互助责任与义务边界，充分调动志愿者和社会组织的参与积极性。除了加强立法，还要完善责任认定机制，鼓励基层法院为老年人提供多元化纠纷解决机制、鼓励法律工作者为互助养老院提供法律援助服务，从而完善矛盾纠纷机制。

2.要加强监管，确定合理的监督与考核标准。互助养老的实施应制定严格的规范标准，形成自上而下的农村互助养老内部监管机制。政府可以聘请公益性第三方机构，监督和评估互助养老服务运行中的政策落实、资金使用、服务提供等情况，亦可增设村民的评估，搭建参与互助的老年人及其亲属对互助养老院的内在沟通渠道以及对外投诉渠道，促进互助养老规范化运作，探索外部监管渠道。

3.拓宽渠道提供资金保障。政府应承担构建多层次、多渠道的互助养老服务投入机制与财政供给的主要责任。政府应该建立养老资金储备库，并且设立专门经费，确保互助养老能够稳定发展。要充分发挥社会力量的作用，号召行业协会、乡镇企业、个体经济等通过无偿捐赠、有偿参与等多种方式投身到农村互助养老事业中。此外，促进老龄产业与老龄事业互动，以老龄产业发展保障老龄事业。政府要引导有丰富养老服务经验的城市老龄产业入驻农村，以开办互助养老院或者以“公建民营”的形式经营农村互助幸福院，以此促使老龄产业利用市场要素优化资源配置助力农村互助养老。

4.重视培育加强人才保障。重视农村互助养老服务提供者的培育。不仅要鼓励农村健康老年人降低流动性、实现时间和空间上就近参与互助养老，而且要注重为农村互助养老注入年轻血液。因此我们要将养老护理专业人才、农业科技人才、农村管理人才、农村医生或教师以及新一代养老服务产业的从业者，列入急需紧缺人才培养目录。同时还要继续支持康养职业技能提升行动，引导技工院校培养相关专业人才，并且政府也要做好人才认定工作，真正为农村互助养老培养专业人才。如聊城市大专院校设置养老服务相关专业，推动校企合作，将养老服务列为校企合作优先领域；定期举办全市养老护理员技能大赛，并奖励优秀者，提高其职业技能等级；广泛开展养老护理员关爱活动，落实大中专毕业生入职奖补政策；培育“社工+志愿者”为老服务队伍。

（四）运用数字技术赋能互助养老

1.通过数字技术赋能互助养老，促进广大老年人参与社会再生产，促进养老产业可持续发展、高质量发展。强化建设权威互助数字平台，明确准入机制、跟踪机制、服务记录以及互助积分兑换机制等。另外还可以增加各种灵活性的服务管理机制，比如可以为需求者提供精准照料、视频护理等，激发多元互助主体的参与。

2.借助数字平台建档打卡，对需求方的所有情况和信息如饮食偏好、支付能力以及所需服务等进行统一管理。根据需求方的基本信息进行动态需求评估，通过对参与互助的多元主体进行信息数据协同集成，在数字技术的推动下实现对农村互助养老模式的改造。

3.改版“时间银行”，建立可量化的互助积分。针对互助服务的性质，由数字平台衡量、区别、统一管理服务，在此基础上结合服务质量量化积分，从源头上预防“劣币驱逐良币”现象。一是明确量化互助积分的标准，结合服务的各方面特性细化服务积分，如服务时间、照料强度以及服务技能等。在量化积分时还要进行质量评估，充分发挥互助激励的作用。二是丰富积分的应用场景。比如积分符合标准便可以获得星级志愿者称号，以此来提升村民对互助积分的接受度。三是提高互助积分的即时兑换性。在数字技术的保障下，互助积分可以随时随地进行积累和兑换。一方面，如果积分达到数量要求便能够在数字平台中兑换实物或者兑换对应的互助服务。积分还能通过捐赠和继承的方式转赠他人，从而提升积分的变现能力，保证互助服务的可持续性发展。另一方面，提高互助积分的流通性，强化平台间的区域联动。打破空间、时间因素对互助积分的限制，实现互助积分在全国范围内通存通兑，使兑换更便捷、更高效。

4.借助数字视频技术为互助照料的实施提供保障。通过互助数字平台设立健康知识短视频栏目，开展基础健康知识的视频宣传教育工作，加强常见慢性病的健康管理知识、急救技能、心理健康知识等宣传普及。

5.专家系统提供危机处理帮助。将专家危机处理模块融入数字平台搭建的专家系统中。通过该模块能够对老年人群的健康情况进行实时追踪与精准检测，发现问题主动报警。为所有的互助养老机构都安装“一键呼叫”设施，连接乡镇社区医院和专家系统，为老人的及时救助、突发事件处理和远程服务提供保障，优化医疗资源配置效率。