为加强党的全面领导提供有力制度保障
为加强党的全面领导提供有力制度保障
同志们：
自党的十九大明确作出“坚持和加强党的全面领导”重要论断以来，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调要“坚持和完善党的领导制度体系”，并对党的全面领导制度体系进行了系统的构建，要求建立不忘初心、牢记使命的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度。继而，党的二十大报告进一步提出，党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实，必须健全党总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。党的全面领导是一个系统工程，健全其制度体系也具有高度的复杂性，因此，健全这一制度体系，必须立足党的全面领导的实际，着眼实现党的领导的奋斗目标，从制度规范、实施和保障监督等各方面系统化加以推进。
一、充分认识强化制度体系保障是坚持和加强党的全面领导的紧迫任务
党的全面领导就是中国共产党把坚持党的领导要求贯彻落实到管党治党、治国理政的各方面各领域各层次的过程。习近平总书记指出：“党的领导必须是全面的、系统的、整体的，必须体现到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面。哪个领域、哪个方面、哪个环节缺失了弱化了，都会削弱党的力量，损害党和国家事业。”而制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，只有把党的全面领导制度化、规范化、程序化，完善制度体系，强化制度保障，党的全面领导才能真正实现，并得到持久保证。
（一）加强制度体系建设是党的领导的内在要求。党的领导是党领导国家和社会事务以完成自身使命的过程。党的领导是全面的、系统的、整体的，主要体现为政治领导、思想领导、组织领导。由于领导是依法依规行使职权的过程，我们党又是执政党，只有保证党在宪法和法律范围内活动，党的领导和执政必须依法依规进行，才能确保我们党不犯大错误，即使犯错误也容易得到纠正。我们过去之所以会出现“左”和右的错误，领导过程中容易受到个人因素的影响是一个重要原因，因此，要使党的领导不因个人因素而改变，必须走制度化道路。党的领导涉及主体、依据、定位、职权、原则、程序、体制、机制等多个方面，只有把各个方面都制度化，形成明确的制度规范，才能使党的领导在各个环节各个方面都有规可依、有序进行，切实实现党的领导的任务和目标，也有效避免误解误读和走样变形。
（二）加强制度体系建设是依规治党的经验总结。制度有一个突出特点，就是必须系统化，不系统或者系统化程度不高，都会使制度难以充分发挥作用，甚至会流于形式。因此，正如我们常说的，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法度必成体系。在管党治党的过程中，我们日益认识到党内法规制度体系化的必要性，因而确立了体系化的建设目标，并不断加强党内法规制度体系化建设。2013年11月出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》第一次把“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”作为党内法规建设的目标。2016年12月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，其中也明确指出：“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。”具体要求则是党内法规制度体系健全、实施到位、保障有力。经过全党共同努力，党内法规制度体系建设取得显著进展。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告，“我们党坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”。党的二十大报告重申了“形成比较完善的党内法规体系”这一重大判断。目前，党内法规制度体系已经形成以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。党的领导作为这一体系的重要组成部分，其体系化水平也得到不断提高。《中国共产党党内法规体系》一文指出，党的领导法规，是规范和保障党对各方面工作实施领导，明确党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障。截至2021年7月1日，现行有效的党的领导法规共772部，其中，中央党内法规44部，部委党内法规29部，地方党内法规699部。这些数据充分体现了党的领导党内法规建设的成效和较高的体系化水平。
（三）加强制度体系建设是自我革命的迫切需要。坚持自我革命是我们党的突出特点和独特优势，其理论本质在于坚持真理、修正错误，实践重点是发现问题、纠正偏差。正是由于我们党始终坚持自我革命，不断提升自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，我们党才找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，管党治党宽松软状况得到根本扭转，风清气正的党内政治生态不断形成和发展。我们党历史上经历了六次大的自我革命，才最终取得今天这样的成功。面对新的使命任务，全党仍然必须坚持自我革命，弘扬自我革命精神，特别要构建完备的自我革命制度规范体系，使党的自我革命纳入法治化的轨道，这样可以使我们党少犯或不犯错误，即使犯错误，也容易在法治化的轨道上加以纠正，从而有效避免犯大错误。这正是党的二十大报告强调“完善党的自我革命制度规范体系”的重要原因。
二、深刻把握党的全面领导制度体系的基本构成
中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量，党的领导是最高政治原则。全党必须坚持党领导一切的根本原则，坚决维护党中央权威，健全党总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。根据制度体系的一般构成和党内法规体系的基本构成，我们可以把党的全面领导的制度体系划分为制度规范体系、制度实施体系和监督保障体系三大类，其中，制度规范体系是基础，制度实施体系是目的，监督保障体系是抓手，并使三者有机统一于党的全面领导的理论和实践之中。
（一）党的全面领导的制度规范体系。建构制度规范体系的目的在于明确党的全面领导的党内法规制度依据，实现有规可依。党的全面领导的制度规范体系是一个总括性的概念，首先体现为对党的全面领导的总体制度设计和体系化要求。对此，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》把党的全面领导的制度规范体系概括为建立六个基本制度，其定位各有不同，不忘初心、牢记使命的制度和全面从严治党制度侧重于为党的领导提供保证，其他四个制度则与党的领导直接相关，体现了对党的全面领导的制度规范体系进行整体建构的思路。其次，党的全面领导的制度规范体系还体现为具体领域制度的体系化。从直接相关的几个制度看，其体系化要求和特点也非常突出。比如，关于完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，《决定》在原则要求下，特别强调了两个制度：一是健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止；二是健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的工作全覆盖。两个制度分别强调领导体制和组织制度，有助于形成合力。关于健全党的全面领导制度，《决定》进行的制度构建则更加集中，其中要求完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局各方面。完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。三个层面制度体现了宏观、中观和微观的统一，以及地位、职能、作用的结合。在此基础上，党的二十大报告进一步明确，要健全党总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，要求完善党中央重大决策部署落实机制，确保全党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，确保党的团结统一。完善党中央决策议事协调机构，加强党中央对重大工作的集中统一领导。加强党的政治建设，严明政治纪律和政治规矩，落实各级党委（党组）主体责任，提高各级党组织和党员干部政治判断力、政治领悟力、政治执行力。坚持科学执政、民主执政、依法执政，贯彻民主集中制，创新和改进领导方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力，调动各方面积极性。这一表述，使党的全面领导的制度规范体系更具有全面性和科学性。
（二）党的全面领导的制度实施体系。建构制度实施体系的目的在于保证党的各领导主体能够严格按照规定的职权依照法定程序行使各具体领域的领导权，从形式上必然体现为具有独立性和体系性的党内法规制度。从表面上看，这些独立的党内法规制度提供了党的领导的制度规范，但是对于有权部门如何行使权力的规定无疑更具有主体地位。对此，我们从现有党内法规实施体系的逐步完善即可见一斑。关于党领导经济建设方面的法规，主要包括《党中央领导经济工作规定》《中国共产党农村工作条例》等，体现了党中央对经济工作、“三农”工作集中统一领导的规范和加强。关于党领导政治建设方面的法规，这方面的党内法规较多，包括《中国共产党政治协商工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《社会主义学院工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》等，其领导规范意义突出。关于党领导文化建设方面的法规，主要有《中国共产党宣传工作条例》《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》《党委（党组）网络意识形态工作责任制实施细则》等，为党领导文化建设提供了制度规范。关于党领导社会建设方面的法规，主要有《中国共产党领导国家安全工作条例》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》等，体现了加快推进社会治理现代化，把党的领导优势更好转化为社会治理效能的基本思路。关于党领导生态文明建设方面的法规，主要包括《中央生态环境保护督察工作规定》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等，体现了以压实生态文明建设和生态环境保护政治责任，推动建设美丽中国的总体思路。关于党领导国防和军队建设方面的法规，主要包括《中国共产党军队党的建设条例》《军队政治工作条例》等，党对军队的绝对领导得到充分体现。当然，以上党内法规目前仍处于不断完善之中，2023年4月印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》围绕坚持以完善“两个维护”制度保证全党团结统一、行动一致进行制度构建，提出了新的立规重点，包括：健全用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民的制度；健全党中央对重大工作的领导体制；健全党中央领导各级各类组织的制度；完善党中央重大决策部署落实机制；健全保证全党同党中央保持高度一致的制度；健全党员干部政治能力建设制度。围绕坚持以完善党的领导法规制度有力确保党总揽全局、协调各方进行制度构建，提出的新的立规重点则包括：完善党在各种组织中发挥领导作用的制度；完善党领导各项事业的制度；完善把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度；健全提高党的执政能力和领导水平的制度。在以上框架下，均提出了具体的立规方案，成为党的领导制度实施体系的重要组成部分。
（三）党的全面领导的制度监督保障体系。党的监督保障法规，是调整党的监督、激励、惩戒、保障等的党内法规，其职能是为保证党组织和党员干部履行好党和人民赋予的职责提供制度保障。据统计，截至2021年7月1日，我们党现行有效的党的监督保障法规共1370部，其中，中央党内法规77部，部委党内法规57部，地方党内法规1236部。这些党内法规制度往往是从总体上发挥保障监督作用的，其领域涵盖党的领导、党的组织、党的自身建设多个方面。在加强党的监督方面，我们构建了较完善的党内法规体系，其中《中国共产党党内监督条例》具有基础性地位。这一条例经多次修订，体现了全面落实党内监督责任，充分释放监督制度优势的立规初衷。此外，《中国共产党巡视工作条例》强调深化政治巡视，充分发挥巡视监督的利剑作用；《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等则着力保证纪检机关依规依纪履行监督执纪职责；《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》《领导干部报告个人有关事项规定》《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》等则注重加强对“关键少数”的监督；《党政领导干部考核工作条例》《高质量发展综合绩效评价办法（试行）》等则从完善考核评价机制入手，促进了讲担当、重担当、改革创新、干事创业的鲜明导向的形成。在加强保障方面，我们也制定了一系列党内法规，如《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》等，在发扬党内民主，保障党员权利，增强党的生机活力方面发挥着无可替代的作用。《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》《中国共产党党内法规解释工作规定》《中央文件制定工作规定》等，在把党内法规制度建设和中央文件制定工作纳入制度化规范化轨道方面发挥了突出作用。此外，像《党政机关公文处理工作条例》《机关档案工作条例》等，也极大地推动了机关运行服务保障水平的提升。
三、进一步汇聚健全完善党的全面领导制度体系的工作合力
虽然习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告“我们党坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”，但是，从党的全面领导制度体系看，距离完善的党内法规体系还有一段路要走。为此，我们要着力抓住如下几个工作重点。
（一）做好健全完善党的全面领导制度体系的总体设计。目前对于党内法规体系，大家普遍认同中央概括的“1+4”体系框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。相对而言，对其他体系框架的关注稍弱。实际上，2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》提出，要把制度规范体系凸显出来，承担起草任务的中央有关部门要加强组织领导，落实工作责任，抓紧推进有关工作。牢牢抓住质量这个关键，深入开展调查研究，做到于法周延、于规周详、于事简便，确保每部党内法规都立得住、行得通、管得了。要把执行体系凸显出来，各级各类党组织要认真履行主体责任，加大党内法规宣传教育、监督检查、问责追责力度，坚持抓住“关键少数”和管“绝大多数”相统一，把法规制度威力充分释放出来。同时还强调到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强。这些表述高度重视制度规范体系和执行体系问题，体现了立规、执规在体系建设中的重要地位。此外，党的十九届四中全会继续强调要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，进一步从健全党内法规体系、抓好党内法规实施、强化党内法规制度建设保障三个方面部署了“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”工作。有鉴于此，我们要着眼于完善制度规范、制度实施和监督保障三大体系进行顶层设计，把党的全面领导制度体系规划好。
（二）以健全完善党总揽全局、协调各方领导核心地位的制度为统领。坚持党的领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导。党章规定“四个服从”，最根本的是全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会；党中央强调“四个意识”，最根本的是坚决维护党中央权威和集中统一领导。党的全面领导的首要任务是保证党中央的集中统一领导，这是由党的领导的性质、地位、任务决定的，也是马克思主义的一个基本原则，更是党的领导历史经验总结和党的纪律的集中体现。可以说，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位，是中国特色社会主义制度优越性的一个突出特点。只有坚持党中央的集中统一领导，党的重大决策才能真正落实，党才能真正团结一致带领全国各族人民为实现党确定的目标共同奋斗。坚持党中央的集中统一领导，必须坚持中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会是党的领导决策核心，党中央作出的决策部署，党的纪检机关和组织、宣传、统战、政法等部门要坚决贯彻落实，国家的立法、司法、行政、监察机关的党组织，党的地方组织，以及企事业单位、人民团体等的党组织也都要坚决贯彻落实。当然，正如习近平总书记指出的：“总揽，不是事无巨细都抓在手上。要统筹抓好，但不能陷入事务主义，不是包办具体事务，不要越俎代庖。要善于议大事、抓大事、谋全局。”从地方层面看，地方党组织是同级机构的领导核心，担负着贯彻落实党的路线方针政策和中央重大决策的重要任务，也要发挥总揽全局、协调各方作用，理顺党的组织同其他组织的关系，确保党的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实。各级党委应该集中精力把方向、抓大事、出思路、管干部，对全局工作通盘考虑、整体谋划，形成全面推进的工作机制。从基层组织看，要着力提升党的基层组织的组织力、领导力。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把各领域基层组织党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。要加强企业、农村、机关、事业单位、社区各领域基层党组织建设，加强社会组织基层党建工作，探索新业态和互联网等领域党的基层组织建设，使党的各级基层组织做到组织全覆盖、作用更突出。
（三）牢牢把握完善民主集中制原则这个根本。民主集中制是党的根本组织原则和根本领导制度，是全党的根本遵循。我们党的组织优势正是在于党是用民主集中制组织起来的。坚持加强党的领导，必须以全面落实民主集中制为前提。我们党能够取得领导革命、建设、改革的伟大成就，根本在于始终坚持民主集中制，有效避免了议而不决的“放任式民主”，也有效遏制了只讲集中不讲民主的“一把手”独断专行，从而保证了党的领导核心地位的实现和作用的发挥。坚持和加强党的全面领导，必须健全和落实民主集中制的各项具体制度，使党与各方面的关系制度化、规范化、科学化。特别是要健全党领导国家权力机关、行政机关、监察机关、司法机关和人民团体的制度，健全各级党委（党组）的工作制度和行为规范；严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，健全各级党委的议事决策规则，健全正确处理上下级党组织工作关系的具体制度，保证全党在思想上、政治上和行动上高度一致。尤其要避免把民主和集中对立起来的倾向，正如习近平总书记强调的，“坚持党中央权威和集中统一领导，不是说不要民主集中制了，不要发扬党内民主，把这两者对立起来是不对的”。
（四）以完善和落实向党中央请示报告制度为重点。请示报告是指下级党组织向上级党组织，以及党员、领导干部向党组织请示报告重大事项的相关活动。请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律，是执行民主集中制的有效制度安排和工作机制，对于坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，保证全党团结统一和行动一致，具有重要意义。请示报告制度是在党领导革命、建设、改革的历史进程中逐渐形成和完善起来的，在党的领导和党的建设中都发挥了重要作用。党的十八大以来，在坚持加强党的领导进程中，我们党不断完善这一制度。党的十八届六中全会细化了重大事项请示报告制度，规定全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作。2019年2月，党中央印发《中国共产党重大事项请示报告条例》，进一步健全完善了相关工作制度。与此同时，党的请示报告制度在实施中也取得了显著进展，但是仍然存在不少问题，仍有一些党组织和领导干部组织观念、程序观念淡薄，他们在作出重大决策、处理重要问题时，事前不请示、事后不报告，搞先斩后奏、边斩边奏，甚至斩而不奏；有的变着法儿把一件完整的需要汇报的大事情分解成一件一件可以不汇报的小事项，让组织程序空转；有的只对领导个人负责而不对组织负责；等等。实际上，遵守党的组织纪律，向组织汇报，听组织意见，很多问题就不会发生。对不请示报告的干部，党组织要格外注意，可能就是要出问题的前兆。涉及重大问题、重大事项按规定向上级党组织请示报告，是必须遵守的政治纪律和政治规矩，是对党组织是否尽责、党员干部是否合格的重要检验。要坚持和加强党的全面领导，必须把完善和落实向党中央请示报告制度作为重点，各级党组织和广大党员干部一定要站在旗帜鲜明讲政治的高度，牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，严格执行重大事项请示报告制度，做到有令必行、有禁必止。
（五）大力强化党的全面领导制度的实施。制度的生命力在于执行。一分部署还要九分落实。制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面。在党的领导过程中，各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。要加强党的领导理论研究和宣传教育，把党的领导融入各方面教育之中，引导全党全社会充分认识党的领导这一中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信。要提高新时代干部队伍的治理能力，通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作。
同志们，办好中国的事情，关键在党，关键在坚持党的领导。正如习近平总书记指出的，加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。要通过深化党和国家机构改革，努力从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下我国国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保党对国家和社会实施领导的制度得到加强和完善，更好担负起进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的重大职责。
我就讲这么多，谢谢大家！