关于进一步完善街道管理体制机制改革的调研与思考
关于进一步完善街道管理体制机制改革的调研与思考
我国街道办事处经历了近70年的发展，在城市建设和管理服务中发挥了积极作用。随着经济的不断发展，城镇化水平不断提高，城市管理重心不断下移，街道办事处在城市基层治理中的作用也越来越重要。经过2019年乡镇（街道）机构改革，××市通过“减县补乡”充实了街道工作力量，增强了街道办事处社会治理和服务保障能力，但在实际工作中，还存在主责主业不清晰、工作机制不健全、机构设置不够优化、资源保障不充分等诸多问题，管理体制与现实需求存在不匹配和脱节现象，与党中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的有关要求还有较大差距。2022年全市深化乡镇管理体制机制改革后，要求对街道管理体制进行改革的呼声日益高涨。通过改革完善街道管理体制机制，进一步提升基层治理能力迫在眉睫。
一、××市街道办事处基本情况
目前，××市共有街道办事处48个，编制2129名（行政551名、事业1578名），实有人员1689名（行政516人、事业1173人），政府购买服务1246人。街道办事处中涉农街道办事处21个，占总数的43.75％；非涉农街道办事处27个，占总数的56.25％。2019年，根据中央关于构建简约高效基层管理体制的重要安排部署，××市开展了全市街道管理体制改革。
（一）严格落实规定动作
按照综合化、扁平化的改革要求，将街道原有的行政和事业机构进一步优化整合，对党建工作办公室、党政综合便民服务中心、社会治安综合治理中心等必设机构的设置以及组建统一的综合行政执法机构等问题进一步明确，全市各街道党政机构和事业单位限额一律明确为10个。取消街道招商引资等工作职责，把街道的主责主业转变到集中精力抓党建、抓治理、抓服务上，努力解决街道在基层社会治理方面责任大、任务重、权力小的问题。
（二）科学推动编制下沉
在落实“统筹向每个街道调剂编制10～15名”的基础上，为保证编制资源向街道倾斜的科学性，各县（市、区）均成立了“减县补乡”工作领导小组，根据街道地域面积、人口规模、管理任务、发展特点和实际需要制定人员下沉实施方案、下沉人员选调方案。××县平均向每个乡镇调剂21名编制，其中，单是向白壁镇就调剂了41名编制；文峰区向高新技术开发区内的3个街道下沉行政编制21名，有力增强了基层治理力量。
（三）坚持灵活与统一相结合设置相关机构
在保证街道机构相对统一设置的基础上，街道可以依据自身特点灵活设置1～2个机构。林州市、龙安区等结合实际发展需求，在旅游业发达的乡镇设置“宣传文化旅游服务中心”，殷都区殷墟保护区范围内的街道在宣传文化办公室加挂文物保护站牌子，健全相关职能，完善队伍建设，努力做到“不仅改头换面，还要脱胎换骨”。
二、街道运行中存在的问题
（一）职责界定不明晰
县（市、区）、街道、社区三者的职责界定宏观模糊。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十六条规定：“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。”因此，街道并不是国家法律规定的一级行政区划，街道办事处是市辖县（市、区）的派出机关，主要承担党的建设、公共服务、城市管理、社会治理、安全稳定等综合管理职能。但在实际工作中，上级职能部门将街道等同于乡镇，动辄以领导小组、委员会、办公室的名义下放管理责任或转嫁工作任务，并以检查督导、通报排名作为推动工作落实的方式，诸如“经济开门红”、壮大市场主体、医保缴纳、疫苗接种、招商引资、税收指标等等，大大增加了街道的负担。此外，个别职能部门还以开会、口头传达等方式让街道办事处承担了大量的临时性任务，导致街道办事处在实际工作中往往是上级派什么干什么，哪个急干哪个，考核哪个干哪个，疲于奔命，致使“三定”赋予街道办事处的职能没有得到较好履行，没有把主要时间和精力投入到城市管理和服务群众中去。部分县区存在滥用百分制考核的现象，考核项目繁杂，包罗万象，追求“大而全”，没有突出主责主业。年终突击式“管考”、各类计划小结总结报表等过场式考核老套繁琐，助长了基层“现编现抄”等形式主义。社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，但在实际运行中社区居委会却承担了大量的行政事务。其主要原因还是街道任务繁重，力量有限，为了按时完成上级指派的各种任务，只能将“烫手山芋”下压到各社区。社区居委会行政化严重，严重影响管理服务群众等功能的发挥，导致社区工作人员与群众的矛盾日益突出。
（二）权责不对等的情况较多
权责配置不科学，县级政府及其职能部门“权大责小”“放责不放权”，街道办事处“权小责大”的现象比较突出。街道在实际工作中承担着来自上级部门的大量任务，但赋予街道的权力却很小，街道辖区内的教育、卫生、文化、环保、国土等各行业的行政审批、行政处罚、行政执法等职权在上级职能部门，工作做好了是职能部门的成果，出了问题就要问责街道办事处。比如，地方发生了安全事故、环保问题，首先追究街道办事处的责任。在权限下放过程中还存在“想给的不想要，想要的不想给”现象，有些权限街道根本不具备承接能力却依然下放。有些职能部门“看菜下锅”，有利可图的事项牢牢攥在手中，无利可图又繁琐的事项就压给街道和社区。
（三）综合行政执法方面存在诸多问题
一是权限下放不到位。2019年1月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，推进行政审批和行政执法权限向基层下沉。2019年全省开展乡镇（街道）机构改革，省指导意见要求按照赋予经济发达镇的185项权限下放到街道。在权限下放的过程中，有些地方和部门未能严格按照《行政处罚法》规定的条件和程序依法下放，导致基层没有执法主体资格。截至2023年9月，××市4个区的39个街道综合行政执法清单还未经省政府批准，街道综合行政执法大队均无执法权，只能在发现违法问题后上报相关部门，而相关部门又要求街道办事处自行解决，导致基层不能及时处理违法问题或者出现越权执法。如，针对校外培训机构的安全问题，街道只能进行说服教育，起不到震慑作用；某街道办事处对一处违章建筑进行拆除后被起诉至法院，经法院调解后给予了资金赔偿。二是执法力量不足。街道“人少事多”现象突出，综合行政执法人员工作涉及多个方面，如现场执法、线索收集、填报报表、内部事务处理等，而执法人员大多都身兼数职，有时无法做到统筹兼顾，常常“挤时间”办案、“赶工期”办案。调研中发现，部分街道综合行政执法大队仅有2～3人，个别街道甚至没有实体化设置，混岗使用、多岗兼职、挪作他用的现象比较普遍，需要执法时就从各个机构临时拼凑人员。执法装备陈旧老化，部分街道综合行政执法大队尚未配备执法车辆和执法记录仪等工作设备。三是专业知识缺乏。综合行政执法涉及领域广泛，对执法人员整体素质要求较高，目前街道综合行政执法人员的法律知识储备和实践经验都比较欠缺，且缺乏专业指导，有的街道持有执法证的人员仅有1～2人，导致执法水平大打折扣。
（四）“属地管理”和“属地责任”泛化
“只要辖区内有人打市长热线，不论何事都会转交街道处理”“属地管理是个筐，什么都能往里装”，街道干部对“属地管理”都是深恶痛绝。某街道冬天房屋供暖不足，居民找街道解决，街道找热力公司协调无果，于是老百姓选择上访、找媒体报道或打市长热线，到最后还是要求街道进行解决，就这样陷入了死循环。有些职能部门按属地管理下放管理责任或者转嫁管理任务，将大量不适合街道承担或不适合街道独自承担的专业管理事务下沉到街道，由街道负总责，没有考虑街道履职资格、人员力量、技术能力等因素，本应当“运动员”的部门当起了“裁判员”，造成“部门不愿管，街道管不了”的情况时有发生。在工作出现问题后，上级往往以“属地责任”的名义追究街道责任，街道工作“小马拉大车”式的困扰十分严重。比如，移动、联通、电信三大运营商乱扯网线，街道根本管不了，但创文检查出了问题要追究街道责任。类似的还有马路牙子损坏、黄土裸露、井盖破损，本不是街道责任，却要求街道限时解决，找相关职能部门协调根本来不及，街道只得自己出钱进行修理更换。街道干部都非常头疼信访问题，有人告公安、法院，这本和街道无关，但一个“属地责任”就可以把问题推给街道解决，解决不了就要受处分。信访工作还存在“三跨三分离”现象。有的信访人在外地工作居住，其信访案件也发生在外地，却要求信访人户籍所在地街道办事处解决。
（五）机构编制配备需优化
在机构编制配备上主要存在以下三个问题：一是行政编制短缺。这一问题在老城区街道表现尤为突出，受市辖区一级行政编制总量较少的制约，市辖区街道行政编制普遍在10名以内，最少的2个街道每个街道仅有4名行政编制，领导兼任科室主任、行政内设科室无人或由事业身份人员担任行政内设机构负责人的现象不同程度地存在。从事具体工作的一线公务员少且大多数年龄偏大，这些都导致行政、事业身份人员统筹使用现象十分普遍，对部门运转和职责的有效履行造成不利影响。二是编制资源配备不够优化。一些县（市、区）在核定街道编制和领导职数方面没有科学核算不同规模、不同特点的街道所承担的任务量，没有很好体现不同规模、不同特点街道的差异，街道编制数上下浮动不大，街道领导职数和编制数普遍“一刀切”，导致有些规模较大、任务较重的街道编制资源和领导职数不足。三是街道编制总额与乡镇差距过大。街道办事处承担着繁重的城市建设管理、经济发展和公共服务等工作，涉农街道还要承担乡村建设职能，其实际工作量要大于乡镇。2022年乡镇管理体制机制改革后，乡镇编制资源得到了增强，相比之下，同等规模的街道编制资源就比较紧缺。四是社区工作力量薄弱。随着社会治理扁平化的深化和推进，大量社会管理、服务事项下沉至社区，导致社区事务繁杂。社区人员数普遍在7～9人之间，人员少，任务重，一些社区还需依靠街道下派的在编人员维持日常工作，社区大量事务性工作依靠社区“两委”成员和少量志愿者维持，社区工作人员连轴转、通宵转、超负荷运转的现象比较普遍。
（六）运行机制亟需优化
一是与派驻机构的工作合力不足。目前，各地普遍在街道设置有公安派出所、司法所、自然资源所、市场监管所、财政所、人社所和城管中队等派驻机构，从调研情况来看，大部分派驻机构能够配合街道开展工作，但在具体工作中，条块分割、“两张皮”的问题也不同程度存在，影响了工作合力。派驻机构普遍没有纳入街道的统一指挥调度体系，街道不能对派驻机构进行有效管理，日常只有靠感情维系来推进工作。有街道反映，每年都需要拿出部分资金给派驻机构，以此换来派驻机构对街道工作的配合。二是与职能部门沟通不够顺畅。街道办事处身处基层一线，能够灵敏洞察辖区内问题，掌握解决问题的有效方法，但压力传导机制和考核机制使得一些街道办事处的综合协调和管理监督职能难以有效发挥，推诿扯皮现象不在少数。在实际工作当中，“街道牵头”很多时候演变成了“街道磕头”。某街道在处理老旧小区私自搭建车棚事件时，找自然资源与规划局认定其是否为违章建筑，自然资源与规划局说归住建局管，住建局又说应该由街道来处理，街道只能上门对当事人进行劝说，当事人聘请律师要求依法办事，街道由于无执法权，只能干着急。三是内耗较大导致服务缺位。街道办事处大量的人财物消耗在过频过度留痕、分解任务、机关内部运转等方面，碎片化态势、一刀切现象犹存，导致部分街道在某些关键民生服务上缺位，“好钢没能用在刀刃上”。此外，一些街道将公共服务直接下派给社区，街道和社区工作人员对相关政策不熟悉，公共服务成效不佳。
（七）资源保障有待加强
一是财政经费紧张。财权与事权不匹配，各职能部门将大量事务延伸到街道，但没有给予街道相应的专项经费，存在“事转费不转”的现象。财政在核算经费时，也没有考虑聘用人员工资，导致街道繁杂的工作任务与财力不足的矛盾十分突出。在调研中还发现，一些区属街道一方面人员严重不够用，一方面又有大量的空编存在，一个主要原因就是区财政紧张，没有能力承担新招录人员的经费支出。二是人员待遇普遍较低。通过调研发现，街道和社区工作人员在“5＋2”“白＋黑”的高强度工作中，待遇普遍较低。乡镇有乡镇补贴，同时乡镇管理体制机制改革相关政策要求乡镇工作人员收入高于县直机关同职级人员20％以上，这些政策待遇街道却无法享受，导致在街道工作的同志颇有怨言。三是人员结构失衡。首先是工作人员年龄普遍偏大，街道工作忙、待遇低、晋升难，对年轻人吸引力不足，存在人才招不到、留不住现象；其次是低学历人员较多，街道接受的政策性安置人员较多，多是高中以下学历，在运用信息化工具开展工作和日常办文方面比较吃力；再次是专业性人才缺乏，街道普遍缺乏懂法律、城市建设管理、社区治理的专业性人才，职能部门也没有组织相应的培训，导致开展相关工作的效率不高。四是事业身份人员晋升空间狭窄。街道事业身份人员占总人数的三分之二以上，是街道工作的主力军。但由于街道所属事业单位机构规格绝大多数是股级，导致事业身份人员晋升空间狭窄，大部分直到退休都还只是股级，“地平线”就是“天花板”，不利于调动工作积极性。
三、深化街道管理体制机制改革的思考和建议
根据党中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的有关要求，结合街道现有管理模式存在的问题，为进一步完善体制机制，激发基层活力，提升治理能力，特提出以下解决问题的思考和建议。
（一）厘清街道职责权限，做到权责对等明晰
一是制定街道职责清单、县（市、区）直部门与街道职责边界清单和街道与社区（村）职责边界清单，最好由省一级统一出台。相关部门要对清单落实情况加强检查督导，确保清单在落实过程中不走样、不变形。二是建立健全职责准入制度。根据任务发展变化和职责变化对清单及时调整，县级职能部门职责范围内的事项不得委托或交由街道承担，调整清单事项须经街道同意并报县级党委和政府审核批准，并经法定程序下放。三是精准赋权。由法制部门牵头，采取街道“点菜”、市县职能部门“端菜”的“菜单式”放权，根据基层实际需求和承接能力，将街道履行主责主业需要的权限事项，按照法定程序赋予街道，明确街道执法主体资格，并配套下放财权和人员编制。四是权责要对等。明确责任权属划分，做到“谁审批谁监管，谁主管谁监管，谁监管谁负责”。五是事、费、权要统一。下放权限要统筹考虑经费列支，加大经费保障，费随事走，权随责走，保障各项工作有权可依，有钱可办。
（二）优化运行机制，实现高效运作
一是制定属地责任事项主体责任和配合责任清单。对县区和街道共同承担、问责频次高的事项进行梳理，街道上报，县级编制、组织和纪检监察部门经“合并同类项”后进行汇总，逐项列明主体责任和配合责任：主体责任单位承担主要责任，是主要问责对象；配合责任单位承担次要责任，只要履行了配合责任，则免于被问责。这样可以避免街道承担“无限责任”。同时，根据实际情况对清单进行动态调整，建立街道申诉渠道，对于随时间发展已变得不合理的“属地管理”事项进行及时清理，对于新出现的遗漏事项进行及时研判、补充，及时调整主体责任与配合责任。对于清单外的交办事项，需要建立准入制度，经审核批准之后，才能转移至街道。二是加强街道派驻机构刚性管理。建议对公安、司法、国土资源、市场监督管理、城管等县直部门派驻街道机构实行双重管理和双重考核机制，将派驻机构干部纳入街道日常管理和考核，主要负责人的任免和其他工作人员的工作考核、职级晋升、人事调整等事项，事先书面征求所驻街道意见，充分发挥协调派驻机构的职能作用。三是优化目标考核规则导向。赋予街道对市县职能部门考核打分的权力，激发市县直部门为街道服务的主动性，变“单向发力”为“双向发力”，真正实现“街道吹哨，部门报到”，推动相关问题解决。四是实现扁平高效运作。以“精简、效能、便民”为原则，突出街道“服务、管理、保障”功能，综合灵活设置机构，实行扁平化管理。
（三）优化机构设置，提高编制使用效益
一是合理确定街道编制和领导职数配备标准。建议根据管理服务人口、管辖面积将街道划分为较大、较小两类。将简政放权、事业单位改革、控编减编等调整出的编制优先分配给街道，选优配强街道领导班子。区一级编制尤其是行政编制紧缺的，可以探索实行编制“员额制”管理，也可以探索较小街道与临近街道合署办公，“两块牌子、一套人马”。二是动态调配街道人员编制。建议参照乡镇区划调整改革后的核编情况，进一步创新街道人员编制管理，制定用编用人计划时优先保障空编的街道，赋予街道更加灵活的用人自主权，明确推动编制资源向涉农街道和老城区街道倾斜，缓解街道“事多人少”的问题。三是拓宽街道人才“引进来”和“走出去”渠道。建议建立健全面向社区工作人员的街道行政、事业编制专项考录渠道，选拔一线优秀社区工作者、志愿者进入街道工作，激发社区工作人员工作热情；同时加大从基层一线提拔使用干部力度，行政职级并行和事业职级晋升名额向街道倾斜，破除基层干部晋升“天花板”，让干部下基层“有盼头”“有奔头”。四是增强社区工作力量。社区按规定配备“两委”，街道可以选派在编人员作为社区第一书记，任务量大的社区可通过政府购买服务招聘工作人员充实工作力量。
（四）加大支持保障力度，激发基层活力
一是建立健全稳定合理的街道财政经费保障制度。建议制定实施统一的街道预算管理基础项目和标准，完善政府向社会购买服务的范围、方式和绩效管理机制，规范街道财政经费使用。二是街道工作人员无法享受乡镇补贴，也无法享受比县直机关同职级人员高20％的待遇，建议为街道统一发放基层补贴，同时统筹考虑涉农街道与乡镇之间的工作异同，参照同工同酬原则合理调整涉农街道人员薪资，或建立完善街道工作人员绩效考评机制，拓宽街道工作人员提升待遇的渠道，使涉农街道工作人员与乡镇工作人员收入基本持平。三是研究出台编外人员管理规定，统一规范编外人员的聘用和管理流程，对编外人员薪酬标准和支付比例划定合理区间，实现编外人员管理科学化。四是可将社会治安综合治理中心和综合行政执法大队设为副科级机构。由各县（市、区）提出设置标准，明确考核条件，经检验评估后，按机构编制管理规定和程序报批，进而畅通街道事业人员的晋升渠道，也便于协调副科级派驻机构，调动基层干部工作积极性。五是加强综合执法机构建设。由司法部门牵头加强对街道综合行政执法人员的业务培训、政策指导和技术支持，加强执法人员的知识储备和专业素养。同时为街道定向招聘专业技术人才，也可由市县相关部门派遣专业人员常驻街道指导协助街道开展执法活动。针对转业军人受限于工人身份不能考取执法证问题，可考虑放宽考取执法证的身份限制。