公共产品理论 西方公共产品理论研究论文【推荐5篇】

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公共产品理论【第一篇】

一

与一般产品相对应的公共产品，如国防、环境保护、公共秩序维护、公共基础设施等，虽然与人们的日常生计密切相关，但在理论研究中和现实生活里却往往被许多人所忽视或轻视了。其原因在很大程度上是由于，人们能够比较轻易地获得消费它的权利（如果这种产品存在的话），并且，公共产品在内涵和特征上也要比一般产品抽象得多。

公共产品是为整体意义上的社会成员而提供的。对于纯公共产品来讲，一俟被生产出来，所有社会成员均能够从消费这一产品中受益。如果把某一个人排除在享用公共产品的行列之外的话，那么，这种排除的成本和代价是相当高昂的。正是从这个意义上讲，保罗。a .萨缪尔森（）认为，公共产品的重要特征是每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人对该产品的消费。于是，我们可以进一步地把公共产品的总体特征归结为两点：（1）非排他性；（2）非竞争性，亦称作消费上的非对抗性。当然，在现实生活中，同时集这两个特征于一身的公共产品并不十分多见，而且即使具备这两个特征的话，也可能有着特征上的强弱之分。正是从这样的意义上讲，可以把完全具备非排他性和非竞争性特征的产品称为纯公共产品，而不完全具备这两种特征者称之为准公共产品。

企业似乎注定是为生产和提供一般产品而存在的。从理论上讲，由于部分社会成员经过权衡之后无须做出任何缴纳就可以享用企业提供的公共产品，于是便产生了所谓“免费搭车”的问题，提供公共产品的成本难以通过定价的方式予以收回。从这个意义上讲，对于追求盈利最大化的企业来说，它也许可以提供公共产品，但这必须以相当大的效率牺牲为代价。这时，如果任凭市场机制调节的话，就很容易使企业投资游离于公共产品之外，以至于会产生公共产品的短缺，无法满足日益增长的公共需求。

当我们分析部分社会成员试图避免交费却又试图坐享其成的心理和行为，并进一步分析追求利润最大化的企业提供公共产品的不可行性时，实际上已经隐含了认识和结论上的倾向，即政府是提供公共产品的责任主体。政府之所以适合于提供公共产品，关键在于它能够凭借其政治权力，通过强制性的征税来解决非排他性和非竞争性问题。不过，如果进而把政府提供公共产品的行为看成是无懈可击的话，那么，这种认识未免会显得有些天真。实际上，指出应该由政府提供公共产品，并不意味着政府的经济行为本身是完美无缺的，也不意味着一旦实行政府干预，市场失灵和缺陷马上就会得到修正和弥补。古罗马皇帝曾经做过这样的事情：当他出席两位乐手之间的比赛会时，仅仅听到第一位乐手演奏得不够美妙动听，便毫不犹豫地把优胜奖颁发给了尚未开始演奏的第二位乐手。今天，我们当然不应该重演类似于古罗马皇帝的做法。对公共产品供求方式的分析至少已经表明，政府可以比追求利润最大化的企业更有效地生产和提供公共产品。

二

对于公共产品理论，我们可以在不否定其质的规定性的前提下，根据其进一步的特征继续加以分析。公共产品的层次性，便是按照全国性公共产品和地方性公共产品受益范围的不同而大致划分的。拿公共安全系统这一典型的公共产品来分析，城市a 的公共安全系统显然能够使当地所有的居民受益，但它对附近b城居民所带来的利益就小得多了， 而对远在千里之外的c城居民来说，则几乎无受益可言（c城居民去a 城出差或旅游时的情况另当别论）。这一实例表明，受益范围仅仅局限于地方政府辖区之内的公共产品，应为地方性公共产品。如果公共产品的受益远远超出了区域性范围，直至能够为国内居民所共同享用（如公共安全的中央控制系统），那么，它就具备了全国性公共产品的特征。在现实生活中，具备全国性公共产品特征的还包括人们所时常提到的国防、外交等。而对于地方性公共产品，也可以举出排水系统、路灯等许多实例。当然，在地方性公共产品中，也有受益范围大小之分，从而使地方性公共产品内部也存在着较为明晰的层次性。一个需要澄清的问题是，纯公共产品也并非毫无争议地就是地方性的。以路灯为例，它具备非排他性和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品，但其受益范围却很小，甚至仅仅局限在某个街区之内。从这个意义上讲，即使对于纯公共产品而言，也有全国性和地方性之分。

尽管我们在上面的分析中强调了各种公共产品受益界限的差异，但是这并不等于忽视或否认了公共产品受益范围上的交叉性。理论意义上的全国性公共产品的受益范围被限定在整个国家的疆域之内，外部性较小。然而，地方性公共产品的受益区域却并不严格地与行政区划相一致，总有一些公共产品会产生外部性，将正面或负面影响溢给了相邻的地区，而这些公共产品的成本却往往又是由公共产品的提供者承担的。这种外部性的存在，无疑会使划分公共产品层次性的难度有所增加。

不难理解，许多地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好程度通常是各不相同的。由此决定着，不同地区居民对这种公共产品的需求量也各不相同。中央政府若提供地方性公共产品，就必须考虑各个地区的需要，从而很可能选择一个尽可能照顾到各地综合利益的“量”。但囿于各地居民偏好程度的较大差异，这个能够照顾到各地综合利益的“量”往往是很难选择和确定的，即使中央政府取各地需求量的平均数来提供，对于相当多的地区来说也并不是合理的。相比较之下，地方政府更能够了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共产品的水准和组合会更有助于满足客观需求。因此，在各级地方政府当中，中央政府理所当然地应该承担起提供全国性公共产品的责任，但它却不能包揽其他层次公共产品的提供。否则，便容易产生效率低下的问题。

公共产品层次性的理论，不仅揭示了各种类型公共产品的区别和差异，而且也为我们分析财政体制和各级政府行为目标提供了必要的依据。公共产品层次性对财政体制的基本要求，便是实行分级财政，为各级政府有效地提供受益范围各异的公共产品和服务创造制度条件，做到“一级政权，一级事权，一级财政，一级预算，相对独立，自求平衡”。应该说，设置分级财政的要求并不难实现，但在不同的经济体制条件下，分级财政的涵义和运行方式却各不相同。在中国以计划经济为背景的传统财政体制下，尽管也存在着地方财政，但那种意义上的各级地方财政，实际上是作为中央财政计划的执行单位来考虑和设置的，其本来应该具有的利益主体地位备受忽视，缺乏自主理财的基本条件。因而，这种分级财政只是表面性的。从这样的意义上讲，衡量分级财政体制是否规范的重要标准之一，便是检验地方财政是否真正构成了相对独立的理财主体和预算主体。

如果把公共产品受益范围问题同各级政府职能联系起来的话，那么可以认为，中央政府及其财政在从全社会范围内关心资源的合理有效配置的同时，更重要的是承担收入再分配职责和调节经济的职责。一般地，收入再分配政策要求具有一定的倾斜度，例如把对高收入者课征的累进税收的一部分转移给低收入者，以减轻贫富差异的程度。若由某一地方政府单独实行类似政策的话，则会出现本地区高收入者移出、外地低收入者大量涌入的状况，从而导致资源的非正常流动。要想使收入分配政策真正奏效，显然就必须由中央政府出面，在全国范围内运用这一政策。调节经济的职能亦是如此。正常条件下的全国市场是统一的、整体性的，地方经济也是相对的，它不可能独立于其他地区的经济而存在。地方政府以经济稳定和增长为目标所采取的任何调节措施，均会超越本地域的界限，对其他地区产生或多或少的影响，从而降低该措施在本地区所产生的效力。相对于中央政府而言，地方政府经济行为的主要目标应该是达到本区域内资源的合理、有效配置，其中尤其是提供健全而有效的地方性公共基础设施。地方政府虽然只是在较小的范围以内进行资源配置，但这种配置的针对性明显增强了。这在很大程度上是由于地方性公共基础设施的受益特征极强，而地方政府在了解本地居民消费偏好方面处于较佳的地位，这会有助于使地方政府财政将来源于本地区的税收同本地利益切实地结合起来，实现地方公共产品的有效供给。

三

在由各级政府分别提供受益范围各异的公共产品的过程中，如何协调政府间的财政关系，是一个极为重要的问题。深入而系统的分析告诉我们，分割税收和财政转移支付制度这两种形式及其相互补充与相互作用，是政府间财政关系的协调机制。

公共产品的层次性，必然要求税收具有与之相对应的层次性。换言之，由于各级政府分别提供受益范围各异的公共产品，因而必须对税收在各级政府间进行适当的划分。这样，就引申出了财权应如何体现事权要求的问题。针对税收划分过程中的一系列难点问题，制定并依照若干指导原则来协调财权与事权之间的关系是十分必要的。这些原则，应该着力体现以下几个要点：首先，注重税收分割的功能性。虽然每一种税并不完全与各级政府的某项职能有必然的对应关系，但在划分中央和地方税时，应该考虑到各个税种、税目的不同功能和作用，力求使这种划分有利于中央和各级地方政府有效地行使其职责。按照这样的要求，应该把有助于中央政府宏观调控的税收划归中央政府，而对具有较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济不产生直接影响的税收，则可将其划归地方政府。其次，体现便利性。按照这一原则，税基狭窄且具有固定性者应划归地方，税基广泛且富有流动性者宜划归中央。再次，注重效率。就体现便利性而言，中央和地方政府均适合于对商品流转额课税。但在将经济效率因素考虑在内的情形下，就应把对商品流转额课税的职责主要赋予中央政府而不是地方政府。因为若由地方政府课征，那么，由于追求地方利益，很容易出现商品课税上的各自为政，加剧地区间关卡林立和经济割据的状况，从而影响产销，降低经济效率。由此可以进一步地认为，若由中央政府出面课征或以中央政府为主、地方政府为辅进行课征，则可在一定程度上避免上述问题的出现。

转移支付制度之所以成为政府间财政关系协调机制的重要组成部分，从一定程度上讲，是因为它可以被用来应付区域性公共产品的外部性问题，而且也能够在一定程度上调剂地区间政府财力的余缺。与落后地区相比较，发达地区财政资金使用的边际效用是递减的。通过资金转移的方式，可以扶持落后地区的发展，增加财政资金使用的边际效用。然而，在发达和落后地区之间，通常是无法自动形成这种资金转移的，因为各地方财政的收支活动都会以本地基本利益为出发点和归宿点。在这种情况之下，运用倾斜性政策，采取转移支付手段进行地区间协调的责任，便自然地落在了中央政府的身上。

公共产品理论范文【第二篇】

关键词公共物品公共服务产品定价理论

1公共服务产品的理论概述

公共物品的定义和分类

公共物品是相对于私人物品而言的。而所谓私人物品，就是在市场机制运行过程中的一类物品或者服务的概括，它们是排他的、具有很强竞争性的物品。经济学家萨谬尔森(Samuelson)认为纯粹的私人物品是指只有获取某种物品的人才能消费这种物品，或者说，私人物品一旦被消费或使用就不可能再被他人所用。而纯公共物品则是指任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对其消费的物品，即只要一定数量的纯公共物品被生产出来或被提供，社会的所有成员都可以对其消费的物品，具有消费的非排他性和非竞争性，同时公共物品的生产还具有较高甚至无法计量的私人交易成本，使得关于公共物品的定价和收费在现实中存在着技术操作上的不可能性。

关于公共物品的分类，布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出：根据萨缪尔森的定义所导出的公共物品是“纯公共物品”,而完全由市场来决定的物品是“纯私人物品”。这只是问题的两个极端，现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的商品，称作准公共物品或混合物品。在此基础上，有学者根据竞争性和排他性的有无将公共物品进行了分类(见附表)。

从表中可以看出，公共物品基本上可以分为三类：第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性；第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，有学者将这类物品形象地称为俱乐部物品(clubgoods);第三类公共物品与俱乐部物品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，有学者将这类物品称为共同资源或公共池塘资源物品。俱乐部物品和共同资源物品通称为“准公共物品，即不同时具备非排他性和非竞争性。准公共物品一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不是像纯公共物品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共物品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。公共物品的分类以及准公共物品“拥挤性”的特点为我们探讨公共服务产品的多重性提供了理论依据。

公共服务产品的特性

公共服务产品就其整体而言具有公共物品的性质，按照竞争性、非竞争性、排他性、非排他性的物品属性对公共服务产品进行归类，可以把公共服务产品划分为私有私益、私有公益、公有私益、公有公益产品。显然，私有私益产品是纯粹的私益性物品，如市场上的肉、菜；而公有公益物品则是纯粹的公益性物品，如国防、社会治安。私有公益物品和公有私益物品，则是非纯粹的公益物品或不纯粹的私益物品。按照经济学分析的惯例，分别称之为俱乐部物品(可以低成本的排他)和公共池塘资源物品(竞争性和非排他性),总称为准公共物品。

2公共服务产品的定价理论

选择价格的形成机制

界定政府提供的公共服务产品的范围

鉴于公共服务产品的公共性，由政府提供部分公共产品是必要的。政府提供的优点是，政府可以根据社会和公众的需要，对公共物品资源进行合理的配置。纯公共物品，如国防、公共安全、消防等公共服务，由于供给的非排它性和消费的非竞争性，能够做到社会福利的最大化，它可以采用免费方式供社会公众无偿消费，服务产品成本的补偿从国家税收收入中提取，也就是通过税收形式由全社会强制分摊生产费用。对于由政府提供的纯公共物品，定价主体是政府，实行政府定价。

市场形成，企业定价，政府监管

由于准公共物品具有私人物品的特征，可考虑实行市场提供，适当收取费用，利用市场机制来引导资源的配置，特别是其中“私人性”程度较强的准公共物品。这种方式为准公共物品确立了优胜劣汰的竞争激励机制，能促进资源的有效配置。准公共物品的市场提供可以制约个人对准公共物品的过度消费，并可以在一定程度上控制“搭便车”现象，防止对稀缺资源需求导致的无序竞争，从而实现公共消费成本费用的全部或部分补偿。

但准公共物品的公共性要求其提供方式必须考虑到社会公众的整体利益，因此需要政府履行其促进竞争、解决外部经济效应等职能。这种机制可称为准市场机制或混合提供。与此相对应，在价格形成机制上是企业定价、政府监管。对此，需要把握的基本原则是：

对于垄断程度很强的部门，如邮电、供电、城市煤气、自来水等行业，政府仍需保留较多管制与监控，特别是在收费体制和收费标准方面。

对于垄断程度较强，如存在寡头垄断、竞争替代等有限竞争因素的部门，主要有发电、电信、广播、铁路、航空、港口、海运等。对于这些部门，政府的管制程度要有较大程度的放松，在收费体制和收费标准方面，管理要有一定的弹性，比如可实行浮动价格，采取申报、备案而非审批制度等。

对于垄断程度较低，竞争因素较大的领域，如公路运输、城市公交、出租汽车、金融、保险等，政府应给予更多的经营自。

针对不同的准公共物品类型，选择不同的定价方法

第一，俱乐部服务产品。俱乐部服务产品的共同特点是具有排他性、无竞争性，成员共同承担费用，共同享受利益。但随着消费者人数的增加会出现拥挤现象，即边际拥挤成本不为零。当拥挤现象产生时，厂商的边际生产成本仍然为零，但由消费者承担的拥挤成本却增加了。此时如果仍然免费供应，就会出现过度消费。避免过度消费的一个行之有效的办法是收费，可按照边际拥挤成本确定其价格水平，即均衡价格。不过，边际拥挤成本是难以事先测算的，在实际定价实践中一般实行试错法，以保证不出现过度拥挤为准。

俱乐部服务产品中的自然垄断物品或公用事业物品，由于具有一次性投资大、回报期长、物品及服务的地域性强等特点，即使在西方国家，这些行业一直都是由国家垄断直接经营的。但是自20世纪80年代以来，许多西方国家逐步在自然垄断行业引入市场竞争机制，在对民间资本开放的同时，政府加强对自然垄断行业的监管。这种模式包括：

模式1:实行特许经营。指政府通过拍卖等方式将某项公用事业的经营权授予特许经营者，由特许经营者对该项公用事业进行建设和运营，承担相应风险，并从消费者的付费中获得报酬。

模式2:进行价格管制，即对那些经过特许而进入市场，并提供垄断的特许经营者的服务收费水准及价格结构进行监管和控制。

第二，共同物品。共同物品由于其具有竞争性和非排他性的特点，通常由政府来提供，但是政府提供的效果是有限的。因此，一种截然不同的思路正在引起人们的注意：自由市场环境论。它以产权和市场机制等概念为基础，“简言之，当一种共用资源被转变为个人物品并被拥有时，对它的维护和有效管理就变得可能了。”例如，海洋里的鱼属于共用资源，但是无节制的捕捞，结果会造成枯竭。这样，就可以建立年度捕捞配额，配额内的捕鱼指标能够被拍卖。通过创造可交换的产权——海鱼的私有化——使共用资源变为私人物品，来解决过度捕捞的问题。

公共物品的定价策略

公共物品定价策略的制定，应普遍遵循这样的原则，即政府不谋求利益，尽量减少消费者在这方面的负担。基本定价策略有：

(1)替代物品定价策略。即通过提高或者相对提高某个物品的价格，把消费需求引到具有替代性的另一个物品上的策略。对鼓励居民消费的公共物品，为使其社会效益达到最大化，可以采取鼓励消费价。如电价，可以随电量的增加分段递减；对稀缺的公共物品，为了促使居民节约消费，使有限的社会资源得到最有效地利用，可采取抑制消费价，如用水方面，可以随用量的增加递增价格。

为大力提倡使用清洁能源，积极发展城市燃气和集中供热，相对于其他生产生活燃料，如煤的价格，制定较低的价格，降低能源消耗，提高利用率，改善空气质量。

为取得最大社会效益，解决城市交通拥堵问题，对公共交通、地铁等行业，政府在核算成本的基础上，制定比较低的价格。尽管亏损较大，但从社会福利角度出发，可以鼓励市民少开车，改乘公交车，以减少路面交通量，同时减轻环境污染。

(2)分级定价策略。公共物品是劳务物品和服务，要进行投入产出分析，考虑边际收益和边际成本。但是，考虑到公共物品的公共性质，在定价时，可将公共物品的定价分成几个价格档次，级差不能过大，也不能过小。

例如，上海浦东罗山市民会馆将社区公共服务物品进行分类，按照不同的社区公共服务物品的性质，采用不同的定价策略。罗山市民会馆将已经开发的41个公共服务项目分为4类：

第一类：全额补贴——求助热线、服务查询、法律咨询、健康咨询、社保咨询、心理咨询、户外健身、体育比赛、、图书阅览、歌咏会、拳操、晚会共13项；

第二类：差额补贴——半自理、非自理老人居家护理，自理老人托老服务、下岗职工社区护理培训、生活用品调剂共4项；

第三类：持平——家政服务、出诊、医疗站、社工培训、评弹、图书租借、有声读物共7项；

第四类：微利——自理老人院舍服务、托儿服务、钟点工服务、餐饮服务、小卖部、家电修理、管道装配、钥匙开锁、钢琴教育、艺术教育、文化教育、电脑培训、职业培训、生育咨询、健身房、影视、舞会共17项，并据此分类定价的准则，制定公共服务收费标准。

(3)渗透价格策略。即把产品的价格定得较低，扩大产品销售，以期获得长远的利润，从而能迅速打开产品销路，扩大市场占有率，而且能阻止竞争对手的进入，控制市场主动权的策略。例如，在公园、高速公路的收费问题上，公园可以实行改墙透绿，象征性收取门票甚至免费向市民开放，这样把公园绿化美景亮出来、透出来，美化了街景，方便丰富了市民生活，提升了城市总体形象。另外，如深圳市为了减轻过往车辆负担，减少运输成本，加速物流，促进经济发展，逐步降低高速公路和路桥的收费定价标准，并率先取消了几大主要高速公路和路桥的收费站点，采用政府财政补贴的方式保证其日常维护管理。

参考文献

1E·S·萨瓦斯着。周志忍译。民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002

2C·V·布朗，P·M·杰克逊着。张馨主译。公共部门经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000

3詹姆斯·布坎南着。平新乔，莫扶民译。自由、市场和国家[M].北京：北京经济学院出版社，1988

4厉以宁。非均衡的中国经济[M].广州：广东经济出版社，1998

5詹姆斯·布坎南。供给经济学的紧缩理论[M].美国经济评论，1975(5)

6理查德·A·马斯格雷夫着。董勤发译。比较财政分析[M].上海：上海人民出版社，1996

7唐兴霖。公共行政学：历史与思想[M].广州：中山大学出版社，2000

西方公共产品理论研究论文【第三篇】

一、西方公共产品理论的发展路径与研究框架

西方公共产品理论历经近3个世纪的不断发展和丰富，已经形成较为完善的理论体系，成为公共经济学的重要理论基石。

公共产品（publicgoods）①一词最早由林达尔（Lindahl）1919年在《公平税收》中提出。不过早期学者如休谟、斯密等，虽没提出这一用词，但针对事物公共性论述了公共产品问题。萨缪尔森指出具有非竞争性和非排他性的产品为公共产品。［1］［2］但是“萨氏”将所有产品分为纯私人产品和纯公共产品未免过于简单。［3］［4］

公共产品特性和分类一直为学者所关注，例如马斯格雷夫（1959）将产品分为公共产品（纯）、私人产品、混合产品和有益产品；［5］奥斯特罗姆夫妇（2000）将产品分为私益物品、收费物品、公共池塘物品和公益物品。［6］

传统观点认为存在着市场失灵，市场不能有效供给公共产品，政府应承担供给责任。但是科斯1974年在《经济学上的灯塔》一文中以事实为依据提出公共产品供给可以引入市场机制的观点。此外，在公共产品提供上出现“政府失灵”问题，也促使学者探索政府之外的供给方式和模式。例如德姆塞茨（1970）指出如果存在排他性技术，私人企业能够有效地提供某些公共产品。［7］韦斯布罗德（1974）提出由第三部门即非营利部门提供公共产品，论证政府和第三部门的合作互补关系。［8］奥斯特罗姆夫妇（2000）提出多中心供给理论。［6］

有些经济学家指出，政府供给并不意味着政府要亲力亲为、直接生产，施莱弗指出当政府与私人企业签订比较完备的合同时，私人生产公共产品比政府更有效率。［9］但是经济学认为公共产品供给关键不再是效率，而是制度设计，没有有效的集体决策制度，公共产品无法有效供给。［10］

现实中人们往往不能或不愿表露真实偏好，蒂布特（1956）指出“用脚投票”以表露偏好。［11］格林和拉丰（GreenandLaffont）设计非市场机制诱导提供公共物品所需信息。［12］［13］

以上是间接偏好表露法，近些年经济学界以调查和问卷形式获取个人对公共产品偏好，被称为“或有估价法”（ContingentValuationMethod），是直接偏好表露法。

地方性公共产品理论是公共产品理论的延伸。奥兹（Oastes）在《财政联邦主义》中指出，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总量要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。［14］全球公共产品实践与理论的发展，［15］对已有公共产品概念及供给机制形成新的挑战，为国内公共产品问题提供新的思路与实验机会。

从西方公共产品理论发展路径可以看出，对公共产品研究基本形成以下研究框架（见表1）。

二、西方公共产品理论的批判性解读——基于马克思主义视角

1.公共产品定义、特性以及分类的误导性。

非竞争性和非排他性是公共产品最基本的特性，不可分割性、共同性等多是从基本特性派生出来的，其目的是使定义与特性更具现实解释力。但是公共产品这些特性从根本上说是产品具有的物质技术特性，是基于产品自然属性的纯技术性判断标准，只是抽象出“非竞争”和“非排他”作为假设特质。用这些特性认识公共产品，一方面无法摆脱就现象论现象的认识怪圈，误导人们只从物质技术特性即自然属性出发，而对决定公共产品本质的社会属性视而不见；另一方面，误导人们在公共产品供给措施和政策上做出错误选择。

例如，萨缪尔森将公共产品定义为，“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品”。［1］可以看出，非竞争性只是产品消费机会均等性即消费属性在现实中的片面表现，许多私人产品例如私人花园，其美景、花香就符合“萨氏”的非竞争性标准。虽然布坎南等对“萨氏”定义提出异议，但也不过从公共产品一些表象出发做了补充和拓展。如布坎南的俱乐部产品是根据一定范围内的消费机会平等性和非排他性对产品从私人产品到公共产品的转换作了连续性处理。［4］这种认识虽更贴近现实，但是仍是从现象上把握公共产品性质，只不过更加注重了一定范围内产品自然属性带来的效应。

如果以西方公共产品定义、特性为标准，对同一产品例如教育进行判断，其研究结论大相径庭，例如巴罗教授认为“教育是纯粹公共物品”；布坎南和萨缪尔森认为教育是“准公共产品”。可见，对同一产品进行公、私判断会产生不同认识，无疑会给供给政策制定和措施选择带来很大的误导性。因此，使用“萨氏”基于自然属性的技术判断标准，抛开历史性、社会性，从根本上不能揭示事物的本质属性，不能做出符合历史逻辑的科学解释。对公共产品进行界定并科学认识本质应从其社会属性出发，不能盲目照搬西方公共产品理论。

公共产品分类主要依据非竞争性、非排他性程度和产品形态等。从非竞争性、非排他性程度出发，只能对公共产品做有限个罗列，这种有限性源自对公共产品自然属性把握的不完全性和片面性。从产品形态分类拓展了对公共产品的认识，将长期忽视的制度和文化形态公共产品纳入到范畴中。但是这种分类依然淡化经济基础对上层建筑的决定作用，实际上就是淡化资本主义生产关系对上层建筑中的政治、法律以及制度等性质的决定作用，用这种割裂内在联系的方法，粉饰资本主义社会制度的本质。

2.满足公共需求和公共利益的虚伪性。

表面看，公共产品是为满足公共需求、为社会公共利益由公共部门即政府提供的一种产品。这种“公共”性，似乎看到资本主义国家的政府为普通社会大众需求和利益服务的“美景”。但是将这种“公共”性纳入历史分析框架，就能够揭开“公共需求”、“公共利益”的虚伪面纱。

“公共需求”和“公共利益”在资本主义条件下具有很大的虚伪性。这种看似社会普通大众的公共需求，只有成为符合资产阶级利益需求并为资产阶级共同利益服务时，才能成为一种能被满足的需求，也就是说某种公共产品只有在给整个资产阶级带来的收益大于损失的时候，它才能被有效供给。［16］例如规制环境污染的公共产品在威胁到社会普通大众生存的情况下还不能得到有效供给。这说明在资本主义私有制下，决定社会普通大众公共需求能否满足、公共利益能否维护取决于这种公共产品能否符合资产阶级共同利益需求，能否为资本主义制度服务。只有资产阶级把其“特殊社会”的需求上升为社会的普遍需求，把其局部的资产阶级利益上升为社会的公共利益，把资产阶级追求原则上升为社会的普遍原则，社会普通大众的公共需求和公共利益才能得到满足和维护。马克思在《关于林木盗窃法的辩论》中指出，林木所有者一方面以受害人身份要求获取对私人利益的赔偿；另一方面又利用自己的立法者身份，打着“公众惩罚”的名义，企图将自己的私人利益公共化，获取更大的利益。［17］（P277）可见“公共需求”、“公共利益”的实质是以资产阶级公共需求为出发点，并从根本上为维护资产阶级利益而服务的。只不过，资产阶级这种公共需求和公共利益从形式上泛化为社会普通大众的公共需求和公共利益，披上了看似美好的虚伪面纱。

由于“公共”性，似乎公共产品供给与公共部门即政府有了天然的联系。但这种由“公共”性引发的政府供给，其实质是为了使资本主义市场经济顺畅运行，满足资产阶级私利需求而引发的。马克思指出在一些国家，“甚至可以在生产方面感到铁路的必要性；但是，修筑铁路对于生产所产生的直接利益可能如此微小，以致投资只能造成亏本。那时，资本就把这些开支转嫁到国家肩上，或者，在国家按照传统对资本仍然占有优势的地方，国家还拥有特权和权力来迫使全体拿出他们的一部分收入而不是一部分资本来兴办这类公益工程”，这是因为资本“总是只寻求自己价值增殖的特殊条件，而把共同的条件作为全国的需要推给整个国家”。［18］（P24）马克思指出在私有制条件下，国家采取的是“一种虚幻的共同体的形式”，即以表面上“公共利益”代表的姿态出现，但是它集中体现了一定社会占统治地位的经济关系性质。那么政府活动必须与国家本质保持一致，由政府供给公共产品，其根本目的在于为统治阶级共同利益创造一种良好的社会环境，以使整个社会成为实现统治阶级共同利益的有效途径或工具。

3.以市场失灵作为划分政府、市场供给边界的局限性。

由于公共产品特性致使分散的市场力量不可能有效提供，供给存在市场失灵，从而为政府供给提供理论依据，［1］［2］市场失灵成为划分公共产品政府、市场供给的边界。但是这种划分具有很大的局限性，如果只以市场尺度为基点，公共产品只能成为市场失灵的附属物，只是市场不能解决才让渡给政府。这种划分的局限性在于对公共产品（政府）和市场关系的绝对化认识。

首先，西方公共产品理论是以“经济人”假设为前提的，认为“经济人”追求私利，存在公共产品市场供给失灵，需要政府供给弥补。市场失灵带来的公共产品供给不足是伴随着“经济人”的存在必然产生的，这就难免将公共产品（政府）和市场看作弥补与被弥补的关系；认为二者是历史的起点，而不是历史的结果，是自然的、永恒的现象。认为政府供给公共产品是为弥补由于“经济人”本性带来的市场失灵，就会使供给主体和政策选择绝对依赖于公共产品（政府）和市场关系，选择的出发点只以市场失灵为基础，只有市场不能或不愿提供时才转而需要政府或其他供给主体，这种局限性是显而易见的。

其次，必须看到公共产品是一个历史概念，是历史发展中的经济现象，并不是市场永恒伴生物，不仅仅是为了弥补市场失灵而存在的。早在资本主义市场制度出现前，在尚不存在纯粹市场的原始社会、奴隶社会、封建社会就已经存在所谓的公共产品，根本无从谈起是为了弥补市场失灵。

即使在资本主义市场制度下，公共产品的最终目的也不仅仅是弥补市场失灵。更主要的是为资本主义生产关系顺畅运转、发展服务的，这突出表现为何种公共产品能提供、何时提供是不以社会普通大众意志为转移的，而以能否为资本主义制度服务为准绳。选择的标准，在于哪些弥补市场失灵的公共产品是资本主义制度允许的，哪些是能听之任之的。因此，绝对化认为公共产品是弥补市场失灵的产物，并以此划分政府、市场供给边界显然没有把握住市场失灵现象背后经济制度的本质要求。应该说，公共产品在不同的社会经济制度下，作用机制大不相同，不能仅局限于它与市场的关系来考察。

此外，公共产品供给已从绝对的政府、市场两分法得以扩展，形成了多中心供给、自愿供给等模式。但是，这种供给主体多元化是随着生产力不断发展、生产关系不断调整而形成的。就公共产品供给的根本目的而言，是为了维护和促进其所依附的经济制度健康发展和完善。因此，考虑其供给主体不应该机械地认为要么是政府，要么是市场，而应基于生产力水平以社会经济制度对公共产品的现实要求为标准。

而就公共产品供给量而言，认为市场失灵导致供给意愿和供给效力不足是主流观点。诚然，公共产品供给不足确实存在，但也存在着供给过剩问题，而决定这种供给过剩或者不足的，不是弥补市场失灵的要求，而是社会经济制度发展的要求。有些公共产品是社会经济发展所必需的，代表主导阶级利益，往往存在着供给充足或过剩现象；有些公共产品代表着被统治阶级的利益，往往会供给不足或受资本家抵制而不能得到有效供给。

由于把“经济人”的利己性归结为一般“人”的特性，即把资产者特殊人性说成一般人性，因此，不可避免地只从成本收益（或付费）的角度来定义公共产品的非竞争性和非排他性。

至于供给量的决定，西方理论界倾向于采取均衡分析方法，强调在供求均衡中寻找供给的具体量。实质上，公共产品供给量是一个受多重因素制约的变量，其大小与社会经济制度所要获得的利益程度密切相关，供给量的把握更重要的是看到社会经济制度对这种公共产品的需求。如果这种需求是从社会一般利益出发，则这种供给量除了受到剩余产品量的限制之外，还会受到社会一般利益的长远利益、眼前利益以及社会一般利益内部结构等限制。

4.唯心史观与个人主义方法论上的错误性。

之所以西方公共产品理论会在定义、特性以及分类上具有误导性，在满足公共需求和公共利益上具有虚伪性，在以市场失灵作为划分政府、市场供给边界上具有局限性，其根本原因在于方法论上的错误性。

西方公共产品理论依然沿用的是西方经济学分析范式和惯用的方法论，是从唯心史观出发，把资本主义生产关系看做是天然的、永恒的，不研究生产关系本身，而是把重点放在物的发展上，甚至有意、无意地用物的关系来掩盖人的关系，并运用个人主义方法看待公共产品问题。总的来说，就是割裂经济关系与其他社会制度的关系，无视经济基础对上层建筑的决定作用，沿用抽象、演绎的个人主义方法，从表象出发，将公共产品自然属性与社会属性孤立地区分开，采用边际分析和成本收益方法研究公共产品特性①与供求均衡条件，利用证实和证伪的检验理论对理论前提、结论以及本身逻辑推理的合理性进行检验和验证。

虽然西方公共产品理论在不断修正中完善，但是这些修正与发展沿用的依然是唯心史观看待社会发展的思维方式，归根到底不能用科学的唯物史观看待社会历史变迁中的公共产品，这是因为近代资产阶级思想家在研究问题上存在着两个共同缺陷：一是在研究问题时脱离社会性和社会关系，将事物属性视为某种与生俱来、永恒不变的共性；二是用这种抽象不变的共性来解释各种社会历史现象，把抽象孤立的属性看做是打开各种社会经济现象的钥匙。

三、基于马克思主义视角公共产品理论构建的几点设想

公共产品是一个历史概念，公共产品理论只有以历史唯物主义为指导，才能科学揭示其本质，正确看待其供需特性以及选择合理的供给模式。具体来讲，可以从以下几个方面着手：1将公共产品放入历史长河可以看出，公共产品是为了满足某一特定历史条件下，一定范围内的社会共同需要而存在的，它关系到社会存在和发展，这种社会共同需要得到满足时往往会带来利益共享，最终维护和促进社会经济制度的发展与完善。正是因为这种需要共同性与利益共享性，才会在现实中外在地表现为消费的共同性与受益的非排他性，这两个特性又受到历史条件和社会经济制度的制约，这种制约不仅体现在公共产品的内容、结构和种类上，还体现在它与私人产品的转换上。认识公共产品，必须看到其是自然属性与社会属性的统一、共性与个性的统一，既不能离开共性也不能脱离特定的历史条件。因此，公共产品本质上说，是在一定社会经济条件下，以一定范围的社会共同需要为出发点，体现社会一般利益共享，为维护和促进其所依附社会经济制度发展和完善的产品。可以看出，公共产品不仅是为了满足社会共同需要，推进利益共享，更是为了维护和促进其所依附的社会经济制度的发展和完善。从这个意义上讲，公共产品更多地体现为一种制度安排与设计，社会属性对公共产品界定起着决定性作用。

2公共产品分类要立足其本质属性，它是以“社会共同需要”为出发点，体现“社会一般利益共享”，“为维护和促进其所依附社会经济制度的发展和完善”的产品。根据社会共同需要、利益共享和维护、促进社会经济制度发展和完善的程度不同，可以将公共产品分为维护性公共产品、经济性公共产品和社会性公共产品。维护性公共产品是指维护社会正常运行和个人基本存在的公共产品，是关乎国计民生的，是最基本的共同需要，覆盖范围最广，利益共享程度最高，强调消费机会平等性和供给公平性，例如国防。经济性公共产品是为了保障和促进经济顺畅运行和发展的公共产品，对经济发展起到重要的作用，需求具有针对性，是一定范围的利益共享，例如扶持某种产业发展的政策。社会性公共产品是需求层次较高的公共产品，这类公共产品更侧重促进社会完善和个人发展，关乎发展权利，例如教育。这三类公共产品的划分不是绝对的，而是相对变动的。一般来说，在经济处于较低发展阶段时，维护性公共产品需求更多和更容易被供给；当经济进一步发展时，经济性公共产品日益被需求和供给出来；当经济发展到较高阶段时，对社会性公共产品共同需求不断增长，供给能力也不断增强，这种公共产品所占的比重日益增加，维护性和经济性公共产品所占比重相对下降并保持在一定水平。

3公共产品供给主体与模式的选择应基于现实社会经济条件而呈现出动态变化，不能绝对地、孤立地看待公共产品供给主体与模式，仅仅认为政府供给公共产品是为了弥补市场失灵，使公共产品成为市场附属物。因此，在公共产品供给主体和模式的选择上，应该坚持供求双层约束下的经济发展动态观。供求双层约束下的经济发展动态观认为，公共产品供求总量、内容、类型和结构是受经济发展水平和发展阶段约束的，其供给主体和模式随着经济发展水平和阶段的不同呈现出动态变化，只不过在不同经济发展水平和阶段上，哪个供给主体和哪种供给模式更占主导地位而已。公共产品供给主体有政府、市场、非营利部门等多种主体，也就形成以某个供给主体为主导的供给模式，或是多元参与有所侧重的供给模式。一般来说，随着经济的发展，公共产品供求结构、供求重点会发生相应的变化，具有阶段性特征。在选择公共产品供给主体和模式的时候，要立足经济发展阶段和水平，把握供求的阶段性特征，并以动态视角正确审视各种供给主体供给能力的大小，选择合理的供给模式。供给能力大小和公共产品对社会发展重要性在很大程度上影响供给主体和模式的选择，当经济发展处于较低阶段时，公共产品更多地由政府供给，居民对维持性公共产品具有更大需求；当经济日益发展时，可以将公共产品市场化供给作为政府供给的补充选择，此时居民对经济性、社会性公共产品具有更大的需求；当经济发展处于较高阶段时，公共产品供给可以不再主要依赖政府供给，而是形成市场、非营利部门、自愿等多元供给格局，供给主体和模式呈现出经济发展的动态变化。

［关键词］公共产品；市场失灵；社会需求；社会利益；唯物史观

［摘要］公共产品是一个历史概念，公共产品理论只有以历史唯物主义为指导，才能科学揭示其本质，正确看待其供需特性以及选择合理的供给模式。西方公共产品理论之所以会在定义、特性以及分类上具有误导性，在满足公共需求和公共利益上具有虚伪性，在以市场失灵作为划分政府、市场供给边界上具有局限性，其根本原因在于方法论上的错误性。

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公共产品理论【第四篇】

关键词公共产品 保障性住房 制度建设

通过学习和借鉴发达国家房地产经济发展经验，同时立足实际国情，我国逐步建立了以公共租赁房、廉租房、经济适用房、两限房及棚户区改造房等为主的保障性住房制度体系。但由于我国保障性住房具有公共产品属性，深化保障性住房制度的建立和完善，对于满足住房者需求、健全社会救助体系、保证社会公平正义、实现共同富裕具有重要作用。

保障性住房的公共产品属性界定

所谓公共产品，按照美国经济学家萨缪尔森的定义：其效益涉及一个人以上的、不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一个物品能够被分割，并且其中的每一部分能够分别通过竞争卖给不同的人，而对其他人没有产生外部性，那么这种物品就是私人物品。①公共物品区别于私人物品的两个显著特征为：非竞争性和非排他性。非竞争性指在生产水平既定的情况下，一个人的消费不会减少他人的消费数量，或者说，许多人可以同时消费同一种物品，相应地，所谓竞争性，指一个人享用了一件物品，其他人就不能享用；非排他性是指物品和服务在消费过程中产生的利益不能被某个消费者所专有，如果要限制他人享有这种物品带来的好处或消费这种物品是不可能的或者代价太大。②随着公共产品理论不断发展，衍生出兼有以上两大特征的纯公共物品和只具有一部分特征的广义的公共物品，即准公共物品概念。如国防、法律制度等即为纯公共物品，学校、公园、公路等为准公共物品。

在我国，保障性住房是与商品房相对应的概念，它由政府主导，统一建设、统一分配、统一管理、统一运作，提供给中低收入住房困难家庭使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。对照公共物品的两个特性，保障性住房是“具有公共福利形式的措施”③，是保障社会中低收入阶层基本居住权的集中体现，也是政府提供公共服务职能的重要形式，在消费上具有相对竞争性，对保障对象来说又具有非排他性，因而应是广义的公共产品。基于公共产品理论，保障性住房具有以下特征：

一是主导者是政府部门，接受法律和社会舆论的监督。保障性住房的公共产品属性，决定了其不能由追逐利益的企业供给，而只能由集中代表社会利益、调动社会资源的政府主导，采用直接出资或向建筑方提供补助等转移支付手段，以低于市场价格的方式出售或出租给保障住户。具体实施过程中，这种半市场半公共管理的性质，由于涉及审批、建筑、分配等不同利益主体和复杂的程序，需要完善的法律和社会公众的参与和监督，以避免各环节出现错误，保障建设初衷。

二是承担社会保障职能，维护低收入家庭基本的居住权。保障性住房作为标准的公共产品，具有效用的不可分割性，即社会成员共同受益和消费，与义务教育、医疗保障等一样，是社会保障制度的重要组成部分。可见，保障性住房不能以商品形式直接在市场认购，而是由其供给的对象城镇中低收入的住房困难家庭申请获得。通过健全和维护城镇中住房困难、生活压力大的中低收入家庭基本的居住权益，满足他们的居住需要，从而实现社会和谐稳定健康发展。

三是取得方式具有公平透明性，居住者只享有有限使用权。保障性住房的公益性质，强调社会公平目标，使其申请和认购，必须符合相应的申请条件，并在社会公众监督之下才能获得。同时，保障性住房作为一项优惠政策，价格势必低于商品房，但它仅能保障低收入者居住权益，不能成为商品上市交易，谋取利益，保障性住房的转让或转租，都必须符合相应规定，可见，居住者对房屋只有部分使用权，而没有完整的处置权。

四是以非营利性为目的，同时能调节市场房价。作为公共产品，保障性住房具有非营利性，同时追求社会效益和福利最大化特点。保障性住房是社会主义国家民生工程，不以营利为目的，重在突出保障居住困难人群权益。通过加大保障性住房投资和建设力度，减少刚性需求的市场恐慌，能有效调控居高不下的商品房价，引导社会资本有益流动，促进经济社会稳定发展。

我国保障性住房制度建设现状

新中国成立初至改革开放前期，我国实行的是住房“全面保障”制度，即住房作为城镇居民福利，由政府财政直接拨款投资建设，实行统一规划、统一兴建、统一管理，建成后不能买卖，而是按照职工工龄、级别、家庭情况等要素分配到户，职工只需在工资中支付相应的租金。这种住房保障制度，是与当时新中国刚刚成立，各项物资相对匮乏、百废待兴的基本国情相适应的，在低物价水平的困难时期极大地满足了广大人民群众的基本生活需求。

改革开放以后，我国逐步实行社会主义市场经济体制，住房体制也随之进行深入改革，商品化、社会化进程提速。1994年，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着住房制度改革初步启动，并确立了住房社会化、商品化的改革方向，同时要求建设“安居工程”，将住房商品化与住房保障体系建设结合起来。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》颁布，彻底将福利分房转变为商品房市场购房，同时，提出建立和完善以经济适用住房为主体的多层次城镇住房供应体系。此后，为完善和保障社会不同阶层需求，我国颁布多项有针对性的政策法规，规范市场化条件下全体人民群众的共同需要。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》颁布，首次将廉租房明确为住房保障的重点；2010年，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台，着重解决中等偏下收入居民以及新就业人员、外来务工人员等“夹心层”群体。随着《廉租住房资金管理办法》、《廉租住房保障办法》以及新的《经济适用住房管理办法》相继出台，我国保障性住房政策体系逐步完善。党的十报告特别强调：“要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”

可见，我国房产市场商品化改革极大推动经济发展的同时，国家也在竭尽所能地保障社会中低收入阶层住房需求，多层次的保障性住房制度正在逐步形成。但对照当前制度体系，仍有一些不尽完善之处。

一是缺少完备的法律制度，致使保障性住房监督不力。我国保障性住房建设日新月异，国务院、各部委以及各省、市、自治区也为保障性住房相继出台和颁布许多规章、办法、指导意见等，但是，截至目前仍然没有一部部级的完备的专门的法律制度，缺少强有力的法律支持和法律监督，致使保障性住房制度建设存在根本隐患。另外，当前冗杂的单项法律法规，在立法初期，由于仅站在较窄层面进行规定，没有上升到切实保障社会公平正义层面，使得各时期、各部门的办法、意见等存在相互矛盾现象，不利于制度落实及制度问责。

二是缺少细致的制度设计，致使保障性住房市场混乱。当前，我国保障性住房以保障社会全体住房困难群众为主要目标。但由于保障政策在设计过程当中不够细致全面，没有深入挖掘和区分被保障群体的层次差异性，没有采取多层次的保障模式，使得保障性住房多实行“一刀切”局面。这种难以根据收入、地域、经济能力的不同，真正评价被保障标准，划分被保障等级的粗略方法，制定不动户型、结构、功能住房，不能充分体现保障性住房的公共产品属性，满足各阶层群众需求，失去了原有社会意义。

三是缺乏有力的管理方式，致使保障性住房难以彰显公平。保障性住房管理是一项系统工程，尤其作为准公共物品，政府更应该承担起繁杂的管理工作。但在实际运行中，会出现一方面房源较少不能使全体家庭享受政策，另一方面又由于管理不到位，出现保障性住房违规出售、出租现象。究其原因，是各地没有设立专门的保障性住房管理机构，对被保障者的身份确认、申请公示、退出机制等没有细致全面的规范，造成本应造福于民的住房制度，资金被挪用、进度缓慢、质量不过关等问题屡屡发生，成为少部分人谋取私利、强占名额获取差价以及腐败现象的根源，引起广大社会群众的不满。

四是缺少有效的融资模式，致使保障性住房质量参差不齐。强大的资金保障是保障性住房建设的基础。但由于保障性住房的价格由政府确定，利润空间有限，社会资本参与保障性住房建设的利益驱动不足，导致建设资金多以政府财政拨付资金或土地出让金为主，造成了保障性住房建设融资渠道单一、市场化融资难度大、建设后续资金来源不稳定等难题。资金无法保障，势必会给建设中的住房质量留下隐患，也会对建设目标提出挑战。

加大公共物品供应力度，提高保障性住房制度建设

保障性住房作为公共物品，由于其非营利性、保障范围广、工程量巨大、进入和退出机制繁琐，必须在房屋的生产、流通和消费过程中具有相应的制度进行调节、指导，同时具有法律的规范性和严肃性，才能顺利实施，使保障人真正受益。

构建全面的保障性住房法律制度，使保障规范化。健全的法律制度是保障性住房供给规划化的前提。多数发达国家都颁发有保障性住房的专门法律，为保障性住房建立和实施提供了完备的法律支持。我国保障性住房建设也应尽快出台具有较高法律权威和约束性的基本规范，一改过去仅由文件、办法、通知等形式“人治”现象。首先，要通过法律法规的制定，明确规范保障性住房各行为主体的职能界限、责任义务，在各自范围内明确职责，行使权力，密切协作，使保障性住房权责明晰。其次，要通过对保障性住房制度实施全过程进行梳理，将法律规范贯穿于保障性住房制度建设，使每一处都有法可依、有章可循，实现法律的全面性、权威性、指导性等多重作用。再次，要强化保障性住房制度的监督，建立公平公正公开的保障性住房供给规则，将其引入法律章程，实行保障性住房监督权的运行制度在法律监督下进行，保证监督主体、内容、程序合法，监督权力高效、有序，确保监督权规范行使。

构建多元的保障性住房供应体系，使保障全面化。要根据实际情况，结合切实需求，制定多元的保障性住房供应体系，确保社会福利由每一个社会成员共享。一是要按照多层次保障要求，细化设计规划。我国在保障性住房制度设计中，应根据国情，在二元结构日益突出、城镇化发展提速的前提下，多层次、全方位细化保障性住房总体规划，实行全面统筹，动态优化原则，在进一步保障基础设施和配套建筑建设的基础上，提出具有前瞻性、可行性的设计理念，满足人民群众的需求。二是要根据保障者的不同经济层次、地域经济水平等现实因素，区别对待保障者实际需求。尽量通过畅通需求表达方式和渠道，倾听不同群体需要和意愿，提供更全面的保障住房种类，健全住房保障组合方式使保障者对住房进行更多选择，实现公共产品供给决策由自上而下向自下而上的转变，真正做到保障性住房“能保尽保”的整体目标。

提高保障性住房的供应效率，使保障高效化。政府是公共产品的供应者，保障公共产品供应效率，也是政府不可推卸的责任。进一步增强我国保障性住房供应能力，政府要多处着手，高效运作。一是引入市场竞争机制，降低生产成本。我国保障性住房建设主体多为地方性政府依靠财政拨款运作，容易产生高报生产成本和高报投入量的现象，容易由于缺乏竞争影响供应成本。要尝试引进市场机制，在强化政府主导的前提下，明确目标，落实任务，设立专门建设机构、组织、协会以及公司等，共同承担建设项目，实施管理职能，提高各部门创造效益的积极性，从而降低保障性住房成本。二是加强供应的监督体系建设，保证保障性住房质量。保证性住房建设在如火如荼扩充数量的同时，更要严把质量关。通过加大对施工单位、验收单位等履行质量职责的监督，积极防控质量问题，加强保障性住房监管力度，不断提高工程质量，促使保障性住房供应效率达到最优。三是对保障性住房监管人员引入激励机制，减少腐败现象发生。保障性住房供应部门管理人员多是政府任命的官员或项目经理，他们只是被动地完成政府任务，缺少内驱力，有时为个人利益还会出现腐败现象。要进一步完善保障性住房项目负责人的任命、收入等制度，将岗位职责与收入挂钩，实行“高薪养廉”，避免保障性住房腐败现象发生，同时推进工程进度不断提高。

拓宽保障性住房融资渠道，使保障稳定化。充足的资金是保障性住房建设持续稳定发展的基础，要通过借鉴国际先进经验，进一步确定政府在保障性住房融资中的地位，从而不断拓宽保障性住房资金渠道，完善保障性住房建设制度。一是要充分调动政府投入的主导地位。政府提供保障性住房这一公共产品，势必要承担起提供建设资金任务，要建立长期的保障性住房资金投入机制，将保障性住房建设纳入财政预算，合理安排保障性住房资金在政府支出比例；适当减免土地使用税、土地增值税、营业税等税收以及城市建设配套费和政府性基金，逐步建立由政府主导的市场化投融资机制。二是要引导社会资本投入保障性住房建设。一般来说，公共产品的生产可采用公共生产、公私混合等方式。可根据保障性住房特点，引导企业、社会、个人多方参与，调动民营资本积极性，多渠道增加资金投入力度，增强保障房筹资的过程。三是要探索多种融资模式。鼓励金融部门根据当地保障性住房建设实际，探索债权融资、股权融资、投资基金等多种融资模式，不断创新业务种类，加大对保障性住房建设资金支持力度。

加强保障性住房管理体系建设，使保障制度化。目前我国对保障性住房对象确认还没有统一标准，要尽快从制度层面建立良好规范的保障性住房管理市场，完善保障性住房建设制度。一是建立被保障群众的动态数据库。要根据国内经济水平，不断完善居民收入和住房需求统计，通过立档建库，明晰保障性住房真实需求，一方面避免“夹心层”群体不能享受政府优惠政策，另一方面加强申请、公示的透明度，形成全社会共同监督的公正基础和良好氛围。二是完善住房分配制度。公开透明的分配是保障性住房建设公平的重要环节，要制定详尽的分配方案，严格核实信息，加大造假处罚力度。三是完善保障性住房退出机制。认真做好住户的财产核实工作，对不符合条件的住户实行处罚，杜绝将公共产品转为私人物品的违法行为，促进保障性住房供需平衡，物尽其用，真正将保障性住房作为解决民生的重要工程。

作者单位：河南城建学院

注释

①[美]保罗·萨缪尔森等：《经济学》，高鸿业等译，北京：中国发展出版社，1992年，第1194页。

公共产品理论【第五篇】

不断增加农村公共产品的有效供给，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村公共事业，是推进社会主义新农村建设的重要内容。改革开放20多年来，市场取向农村改革不断深入，农民日益成为农村社会经济活动的主体，农村已不可逆转地融入城市化、现代化的进程中。然而，由于我国公共产品的供给长期是“重城市，轻农村”，城乡二元的公共产品供给政策，致使农村公共产品供给严重短缺，农村公共服务长期不足，农村社会事业发展举步维艰。如何合理配置公共产品资源，真正赋予农民国民待遇，让公共财政的阳光普照农村，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。

一、农村公共产品：边界范围与基本特征

农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务[1](P89—94)。很显然，这些社会产品或服务会使农村受益，农民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社会产品或服务的受益范围不仅仅局限于农村地区。

根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，我们将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。

农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性，具体表现为：一是运行成本高与利用效率低并存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性，使得农村公共产品供给的组织成本和运行成本较高；农村人口密度不高且分布不均衡，导致农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围较小。二是高依赖性与低供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖；农业生产是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的能力有限，需要政府支持，但是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严重不足。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的高低影响到农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆弱性使得农村公共产品具有较低的内在经济性。农村公共产品能够促进农业生产和改善农民生活，是国民经济健康发展的基础，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。

二、农村公共产品供给：基本格局与问题透视

随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构单一、区域布局不合理、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。

1.农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，2004年中央财政用于“三农”支出总量达到亿元。国债资金在总规模减少的情况下，中央农业基本建设投资规模达到550亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为：(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36％，其中大中型水库的病险占有率接近30％，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60％以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1，社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村；占全国总人口60％左右的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38％。

农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市，轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。

2.农村公共产品供给结构。农村公共产品供给结构指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构失衡。据调查，近几年来，农村居民消费支出中，增幅较快的是交通、通讯支出、医疗卫生支出、基础教育支出，说明农民对交通道路、医疗卫生、基础教育的公共产品需求增长很快，但在实际供给中，乡村道路和医疗卫生服务等严重不足。统计表明，国家教育经费投向农村的不到1/3，农民人均医疗卫生经费仅为城市居民的1/4。相反，一些地方政府热衷于升级达标，倾心于“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”，不仅造成公共资源浪费，而且直接导致地方债务的增加。

农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：(1)农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下”，决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。(2)由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财政农业支出的60％～70％用于人员供养和行政开支，而用于基础建设的支出比重不高。(3)基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。

3.农村公共产品供给效率。农村公共产品供给效率指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品配置不存在帕累托改进。总体上看，由于农业的弱质性和农村居住的分散性，农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关，关系到农业生产发展和农民生活水平的提高，关系到粮食增产、农业增效、农民增收。从水利投资看，“十五”期间，计划的农村饮水解困任务提前一年完成，全国5700多万群众告别饮水困难；对213个大型灌区和23个重点中型灌区进行续建配套节水改造，全国节水灌溉面积达到亿亩，可以说是成绩斐然[2]。但是国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快，易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。

农村公共产品供给效率低下的原因：(1)信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。(2)逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率(较大的风险)。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。(3)长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下。

三、增加和改善公共产品供给，推进新农村建设的政策思路

从我国农村经济发展和社会主义新农村建设的实际出发，建立和完善社会主义新农村建设所需的公共产品供给制度，真正赋予农民国民待遇，这是一个长期而又艰巨的任务。农村公共产品供给中的问题是多种因素综合作用的集中表现。单一的政策选择、制度变革或资本注入并不能完全改变农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下的现实，必须统筹规划、突出重点、创新机制、完善政策。

1.建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制。一是各级政府应明确职责。农村公共产品的基础性、外溢性特征和供给的现状迫切要求政府发挥主导作用，加大有效供给力度。各级政府作为公共产品供给的主体，应着眼于全体公民、全部社区，尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村”的政策倾向，真正承担起农村社会最起码的公共产品供给[3]。二是重新界定各级政府的财政职能，合理划分各级政府的事权范围，明确县、乡农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原则：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度，建立政府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系，加大对农村基层的转移支付力度。对于应有中央政府提供的农村公共产品，中央政府必须提供必要的转移支付。

2.明确农村公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到农村所有领域，也不可在短期内大规模增加农村公共产品的供给。有研究者依据公共产品供给的回报率，了解农民最需要的公共产品。从研究结果看，对全国而言，农村公共产品供给的优先序依次是科研、教育、道路、通讯、电力和灌溉。国家财政部农业司在实际调研中设计了相关问卷[4]，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，财政部农业司认为当前农村公共产品供给的基本优先序，对东部地区而言，第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度；第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；第三，逐步建立和完善农村社会保障制度；第四，农村文化建设。而中西部地区的农村公共产品供给的优先序主要是：(1)保障基层机构的正常运转，主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出；(2)确保农村义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；(3)支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设；支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助；(5)逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；(6)农业基础设施建设和农业科技进步，重点放在中部粮食主产区。

在符合WTO规则的基础上，综合考虑国家财政的实力，农村公共产品的需求以及农民的关注度，笔者认为农村公共产品的供给优先序是，经济发展型：农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建设、农产品市场信息；公共服务型：乡村债务化解、乡村规划、公共服务；社会保障型：基础教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型：农业灾害防治、生态建设、村庄绿化、环境保护。