纪律处分条例解读讲课稿第九章对违反群众纪律行为的处分

纪律处分条例解读讲稿：第九章对违反群众纪律行为的处分

第九章  对违反群众纪律行为的处分

前言

本章是关于违反群众纪律的行为及其适用处分的规定，共八条。所谓“群众”，是一个类概念，主要指自然人，也包括企事业单位、人民团体、社会组织等。群众纪律，是党的各级组织和全体党员坚持以人民为中心的发展思想和处理党群关系时必须遵守的行为规则。

根据党章规定，党的宗旨是全心全意为人民服务。2021年12月，A总书记在主持中共中央政治局党史学习教育专题民主生活会时强调：“我们党来自人民、根植人民、服务人民。党的十九届六中全会作出党的第三个历史决议，就是要告诫全党在新时代前进的征程上不忘初心、牢记使命，回答好‘从哪里来、往哪里去’这一基本命题，始终保持党同人民群众的血肉联系，让广大人民群众从百年党史中深刻认识中国共产党是一个什么样的党，从而坚定不移听党话、跟党走。”所以，严明群众纪律不仅充分体现党的性质和宗旨，也是巩固党的执政基础，密切党同人民群众血肉联系、克服脱离群众危险的重要保证。违反群众纪律的行为，则是那些违反党的宗旨和党的群众路线，损害党同人民群众血肉联系，破坏党群、干群关系并侵害群众利益的行为，必须予以惩戒。

第一百二十二条 有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：

（一）超标准、超范围向群众筹资筹劳、摊派费用，加重群众负担；

（二）违反有关规定扣留、收缴群众款物或者处罚群众；

（三）克扣群众财物，或者违反有关规定拖欠群众钱款；

（四）在管理、服务活动中违反有关规定收取费用；

（五）在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要；

（六）其他侵害群众利益行为。

在乡村振兴领域有上述行为的，从重或者加重处分。

条文主旨

本条是关于侵害群众利益行为的处分规定。

条文解读

根据党章规定，党员特别是党员干部负有维护群众正当利益的义务。普通党员及党员干部应当始终牢记管理是形式、服务是实质，以实际行动切实维护群众利益，增强广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。在管理、服务活动中，腐败和不正之风往往对群众侵害最直接，反映也最强烈，严重损害党同人民群众的血肉联系，对于普通党员及党员干部在管理、服务活动中侵害群众利益的行为，必须予以惩戒，让广大人民群众感受到正风肃纪反腐就在身边。因此，本条在进行责任区分的基础上不仅列举了党的十八大以来持续整治群众身边腐败和不正之风过程中发现的五种违反群众纪律的典型行为，还概括设定了兜底性条款，并规定了在乡村振兴领域有侵害群众利益行为的从重加重情节。

从侵害群众利益违纪行为的构成要件来看：其一，违纪主体是特殊主体，必须是从事公务活动的党员，党组织有本行为的，追究其党纪责任；其二，侵犯的客体是党同人民群众的血肉联系，侵害的是人民群众的合法权益；其三，主观上是故意，即党员明知自己实施的是侵害群众利益的行为，仍然有意为之；其四，客观上表现为党员实施了侵害群众利益的行为，不以是否真正取得不正当利益为必要条件，只要存在本条所规定的侵害群众利益的行为即构成违纪，需要承担党纪责任。

本条第一款前五项所列举之违反群众纪律的五种典型行为，其实质是不依规依法履行职责，滥用权力，甚至是以权谋私、谋取不正当利益的行为，此类行为与全心全意为人民服务的宗旨相背离，侵害群众利益并严重破坏党群、干群关系。其中，第一种行为主要是指在法律规定之外，要求群众无偿地、非自愿地提供财力、物力和人力等加重群众负担的行为。第二种行为主要是指未经批准和合法程序，强制性地将群众的财物扣留不还或者收归共有，以及违反规定加重群众处罚的行为。第三种行为主要是指按照政策应当发放给群众的款物不按时、按标准发放的行为。第四种行为主要是指在为群众办事的过程中，以提供管理、服务活动为由违反规定收取费用的行为。第五种行为主要是指在为群众办事的过程中，故意设置障碍，给群众制造麻烦，索取好处的行为。实践中，有鉴于侵害群众利益行为的表现形式多种多样，且随着政治社会经济的不断发展，此类违纪行为必然也会出现新的表现形式，为避免挂一漏万，本条第一款第（六）项以概括的方式对侵害群众利益的行为设定了兜底性条款。

本条第二款明确规定在乡村振兴领域有第一款规定行为的，从重或者加重处分。2023年修订《纪律处分条例》明确将“扶贫领域”修改为“乡村振兴领域”，表明当前乡村振兴领域是严肃处理侵害群众利益行为的重点。A总书记2020年12月28日在中央农村工作会议上发表题为《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重举全党全社会之力推动乡村振兴》的重要讲话，强调在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的“十四五”时期，“三农”工作仍然极端重要，须臾不可放松，务必抓紧抓实。2023年2月，中央纪委国家监委印发《关于开展乡村振兴领域不正之风和腐败问题专项整治的意见》，要求各级纪检监察机关坚持严的基调、采取严的措施大力整治乡村振兴领域不正之风和腐败问题。为落实党中央全面推进乡村振兴重大战略部署，强化对乡村振兴领域侵害群众利益行为的打击力度，本条第二款明确规定在乡村振兴领域有第一款规定行为的，从重或者加重处分。

适用要点

本条在实践中的适用主要有以下三方面要点需要认真研究并妥善应对：

一是关于“违反有关规定”之“规定”的理解。本条第一款第（二）（三）（四）项规定在内容上有“违反有关规定”的规范表述。此类“违反有关规定”的规范表述是党内立规和国家立法中较为常见的一种立规立法技术规范，不过该规范表述通常会带来“规定”所具体指涉的范围问题，使得条款如何适用存在疑问。通常来说，在党员所有违反国家法律的行为都是违纪行为的前提下，国家法律无疑可以作为界定党员违纪行为，给予党纪处分的依据。因而，本条所称“违反有关规定”之“规定”不仅包括党内法规、党的规范性文件有关该行为事项的规定，还包括国家法律、法规、文件等有关该行为事项的规定，主要包括《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》《关于切实减轻农民负担的通知》《禁止向企业摊派暂行条例》等。

二是准确把握违反群众纪律和违反廉洁纪律的区别与联系。本条所规定之侵害群众利益的违纪行为，属违反群众纪律的行为，在实践中往往会与违反廉洁纪律的行为相关联。比如：超标准、超范围向群众摊派费用，加重群众负担的行为，假若只是将应由本单位承担的费用变相转移到群众身上，且没有个人占有的主观故意，则仅是违反群众纪律的行为；假若具备个人占有的主观故意，且事实上也将有关财物据为己有，则既是违反群众纪律的行为也是违反廉洁纪律的行为。按照纪律处分运用规则，一个违纪行为同时触犯《纪律处分条例》两个以上条款的，依照处分较重的条款定性处理。再比如，在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要的行为，假若吃拿卡要所涉财物金额较大，则同时也是违反廉洁纪律的行为，达到索贿标准更是涉嫌犯罪。

三是关于适用纪律和适用法律的有机融合。本条所规定之侵害群众利益的违纪行为，部分属于《政务处分法》第三十四条、第三十八条有关收受可能影响公正行使公权力的财物，违反规定向管理服务对象收取、摊派财物，在管理服务活动中故意刁难、吃拿卡要等违法行为，情节严重的，还可能涉嫌《刑法》第三百八十五条受贿罪和第三百九十七条滥用职权罪等。因此，对具有党员身份的公职人员在惩戒上述侵害群众利益的违纪行为时，应当同时适用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间的相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。

典型案例

某卫生院“超量收费”案

2018年1月至2020年11月，某卫生院的收费系统中未及时更新服务项目收费标准，在未设置“一床间三档病床”的情况下，按照该标准超量收取床位费6.77万元；肌酐测定实际使用5元/次的酶促动力法，却按照10元/次的干化学法收费，ABO红细胞定型检测实际使用10元/次的非卡式法，却按照20元/次的卡式法收费，超量收取检测费用0.57万元。两项违规收费共计7.34万元，用于卫生院日常开支。对此，时任卫生院院长董某某负主要领导责任。此外，董某某还存在其他违纪违法问题。2022年4月，董某某受到开除党籍、开除公职处分，移送司法机关依法处理。其余责任人均被给予相应处理，违规收取的费用已退还医保账户。

第一百二十三条 干涉生产经营自主权，致使群众财产遭受较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。

条文主旨

本条是关于干涉生产经营自主权行为的处分规定。

条文解读

生产经营自主权，是指生产经营权利主体在不违反国家法律的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财力，自行组织生产经营的权利，包括财产所有权、依法经营权、知识产权等等。生产经营自主权的权利主体包括各种不同性质的企业、经济组织、个体工商户、专业户、农民等。在当前建立社会主义市场经济、深化经济体制改革的背景下，各种不同的生产经营自主权权利主体所享有的经营自主权内容是不同的，而且呈现出逐步扩大的趋势，而对生产经营自主权横加干涉，势必会给群众财产造成损失，影响经济发展，破坏党群、干群关系。因此，为维护广大人民群众的切身利益，形成相对稳定、和谐、有序的经济秩序，并保持持续的经济发展势头，对于干涉生产经营自主权的行为必须予以惩戒。

从干涉生产经营自主权违纪行为的构成要件来看：其一，违纪主体是特殊主体，必须是从事公务活动的党员，党组织有本行为的，追究其党纪责任。其二，侵犯的客体是党同人民群众的血肉联系，侵害的是人民群众的生产经营自主权。其三，主观上既可以是故意，也可以是过失。所谓故意，是指明知自己实施的是干涉生产经营自主权的行为，仍然希望或者放任危害结果发生；所谓过失，是指应当预见自己的行为可能干涉生产经营自主权，因疏忽大意没有预见或者轻信自己可以避免而导致危害结果发生。其四，客观上表现为党员实施了干涉生产经营自主权的行为，并产生了致使群众财产遭受较大损失的后果。也就是说，只有在干涉生产经营自主权并导致群众财产遭受较大损失的情况下才构成违纪，需要承担党纪责任，没有损失或者受到的损失较小，即使存在干涉生产经营自主权的行为也不构成违纪。

适用要点

本条在实践中的适用主要有以下两方面要点需要认真研究并妥善应对：

一是干涉生产经营自主权不以直接干涉为必要条件，通过其他手段间接干涉生产经营自主权的，也属于本条所规定的干涉生产经营自主权的违纪行为。比如，授意他人以不正当手段影响生产经营自主权权利主体的正常生产经营秩序，如导致群众财产遭受较大损失，同样需要承担党纪责任。同时，禁止干涉生产经营自主权并不意味着党组织和党员在生产经营权权利主体生产经营活动中可以不担当、不作为。党的十九大报告提出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”这就要求在对干涉生产经营自主权的行为进行具体审查调查时，应当把工作失误与个人腐败、缺乏经验与明知故犯、出于公心与以权谋私区分开来，旗帜鲜明为担当者担当、为负责者负责、为改革创新者撑腰鼓劲。

二是准确把握违反群众纪律和违反工作纪律的区别与联系。本条所规定之干涉生产自主权的违纪行为，属违反群众纪律的行为，在实践中往往会与违反工作纪律的行为相关联。比如，《纪律处分条例》第一百四十一条规定，党员领导干部违反有关规定干预和插手市场经济活动的，需要承担党纪责任。按照纪律处分运用规则，一个违纪行为同时触犯本条例两个以上条款的，依照处分较重的条款定性处理。

三是关于适用纪律和适用法律的有机融合。本条所规定之干涉生产经营自主权的行为，属于《政务处分法》第三十九条有关滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的行为，情节严重的还可能涉嫌《刑法》第二百七十六条破坏生产经营罪和第三百九十七条滥用职权罪，以及违反其他国家法律中有关生产经营自主权的规定。因此，对具有党员身份的公职人员在惩戒干涉生产经营自主权的违纪行为时，应当同时适用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间的相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。

典型案例

某市委原常委、市政府原常务副市长陈某某违规插手干预房地产开发案

2001年至2017年12月，陈某某利用担任某市某区委书记，某市委常委、宣传部部长，某市政府副市长、常务副市长等职务便利，违规干预房地产开发，在解决土地闲置问题、办理抵押贷款、减免土地使用税费、土地征收及性质变更、用地拆迁及配套建设费返还、规划审批手续办理及规划调整、建筑项目承揽及工程款支付等方面，为个人或者企业谋取利益，单独或者伙同特定关系人收受巨额贿赂，严重破坏房地产开发市场公平竞争的市场秩序。陈某某还存在其他违纪违法问题。2020年10月，陈某某受到开除党籍、开除公职处分，其涉嫌犯罪问题移送司法机关依法处理。

第一百二十四条 在社会保障、社会救助、政策扶持、救灾救济款物分配等事项中优亲厚友、明显有失公平的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

条文主旨

本条是关于民生保障显失公平行为的处分规定。

条文解读

民生保障事关广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。2016年2月，A总书记在江西调研时强调：“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点，要采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，实实在在帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平。”①而在相关政策的具体执行过程中，从事解决民生问题的社会保障、社会救助、政策扶持、救灾救济款物分配等重要事项的部分党员违规办事、显失公平：有的不能正确处理亲属、朋友与群众利益关系，厚此薄彼，利用手中的职权为亲属、朋友谋取不正当利益；有的不按照规定标准执行，使不具备保障资格的人员享受了相关待遇，具备保障资格的人员享受不到或者低于规定的标准享受相关待遇，明显不公平、不公正。这些行为不但损害了人民群众的切身利益，也严重破坏党群、干群关系。因此，为维护广大人民群众的切身利益，维护社会公平正义，对于民生保障显失公平的行为必须予以惩戒。

从民生保障显失公平违纪行为的构成要件来看：其一，违纪主体是特殊主体，必须是从事公务活动的党员，党组织有本行为的，追究其党纪责任。其二，侵犯的客体是党同人民群众的血肉联系，侵害的是人民群众的经济物质利益。其三，主观上具有为亲友谋取不正当利益的故意，即党员故意在社会保障、社会救助、政策扶持、救灾救济款物分配等事项中实施优亲厚友、显失公平的行为。其四，客观上表现为党员在社会保障、社会救助、政策扶持、救灾救济款物分配等事项中实施了优亲厚友、显失公平的行为。也就是说，不以是否真正为亲友谋取到不正当利益为必要条件，只要在上述事项中存在优厚亲友、显失公平的行为即构成违纪，需要承担党纪责任。

在本条的规定中，所谓“社会保障”，是指有关党和国家对社会成员特别是生活困难群众给予必要基本保障的事项。2023年修订《纪律处分条例》，新增“社会救助”事项。所谓“社会救助”，是指党和国家对于因为各种原因而陷入生存困境的社会成员，给予必要的财物接济和生活扶助，以保障最低生活需要的事项。所谓“政策扶持”，是指有关党和国家专门为扶助特定群体而在劳动就业、社会保险、医疗救助、教育培训等方面提供政策上的优惠和便利的事项。所谓“救灾救济”，是指有关党和国家对社会成员因受灾或者其他原因导致生活困难而通过发放物质等方式给予帮助的事项。所谓“优亲厚友”，是指执行政策时向亲朋好友倾斜，使亲朋好友受到优待。所谓“明显有失公平”，是指执行政策时有违社会公平正义，使不具备保障资格的人员享受了相关待遇，具备保障资格的人员享受不到或者低于规定的标准享受相关待遇。

适用要点

本条在实践中的适用主要有以下两方面要点需要认真研究并妥善应对：

一是准确把握违反群众纪律和违反廉洁纪律的区别与联系。本条所规定之民生保障显失公平的违纪行为，属违反群众纪律的行为，在实践中往往会与违反廉洁纪律的行为相关联。比如，《纪律处分条例》第一百零四条规定了利用职权或者职务上的影响，为配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人在生产经营活动中谋取不正当利益，应当予以惩戒。如果党员利用职权或者职务上的影响为配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人在生产经营活动中谋取不正当利益，涉及社会保障、社会救助、政策扶持、救灾救济款物分配等事项，则同时也违反了本条规定。按照纪律处分运用规则，一个违纪行为同时触犯本条例两个以上条款的，依照处分较重的条款定性处理。同时，如果在乡村振兴领域有《纪律处分条例》第一百二十二条规定之行为的，还应从重或者加重处分。

二是关于适用纪律和适用法律的有机融合。本条所规定之民生保障显失公平的行为，属于《政务处分法》第三十八条有关其他侵犯管理服务对象利益的行为，第三十九条有关危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的行为，以及不履行或者不正确履行职责的行为，情节严重的还可能涉嫌《刑法》第三百八十五条受贿罪和第三百九十七条滥用职权罪。因此，对具有党员身份的公职人员在惩戒民生保障显失公平的违纪行为时，应当同时适用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间的相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。

典型案例

某镇畜牧兽医站原党支部书记、站长秦某虚假投保、虚假理赔并从中获利案

2015年至2017年，秦某安排养殖户袁某等三人虚增标的向某保险公司投保，并通过虚假理赔的方式获取理赔金。按照国家推广养殖业政策性农业保险的有关规定，养殖户投保育肥猪保险，由国家财政补贴保费的80%，从而造成国家财政补贴资金损失60.7万元，秦某索取、收受养殖户现金18.7万元。此外，秦某还假借他人名义购买生猪保险，通过虚假理赔方式，获利59.95万元。2019年1月，秦某受到开除党籍处分和开除公职处分。其涉嫌职务犯罪和诈骗犯罪问题及涉案财物已移送司法机关依法处理。

第一百二十五条 利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

条文主旨

本条是关于利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”行为的处分规定。

条文解读

黑恶势力是社会毒瘤，严重破坏经济社会秩序，侵蚀党的执政根基。黑恶势力之所以能够长期存在、坐大成势，往往由于背后有党员干部利用手中的权力充当“保护伞”，庇护、纵容涉黑涉恶活动，甚至直接组织、领导、参与涉黑涉恶违法犯罪。对此，党中央高度重视，并作出了系列工作部署。2018年1月，伴随着中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，一场席卷全国的扫黑除恶专项斗争以雷霆之势展开，成为广大人民群众至今仍拍手称快的大事、好事。因此，为推动扫黑除恶常态化，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，对于利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”的行为，必须予以惩戒。

从利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”行为的构成要件来看：其一，违纪主体是一般主体，即包括所有党员，主要是党员干部特别是具有党员身份的公职人员，党组织有本行为的，追究其党纪责任。其二，侵犯的客体是党同人民群众的血肉联系，侵害的是人民群众的生命财产安全。其三，主观上是故意，即明知自己实施的是利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”的行为，仍然有意为之。其四，客观上表现为实施了利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”的行为。也就是说，不以是否发生危害结果为必要条件，只要存在上述行为即构成违纪，需要承担党纪责任。

在本条的规定中，所谓“宗族势力”，是指建立在宗亲基础之上，基于家庭（家族）但又超越家庭（家族）的亲属团体而形成的对社会具有一定危害性的社会势力。所谓“黑恶势力”，一般是指黑势力和恶势力的统称。其中，“黑势力”是指具有黑社会性质的组织。根据《刑法》第二百九十四条第五款的规定，黑社会性质的组织应当同时具备以下特征：其一是形成较稳定的犯罪组织，人数较多，有明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定；其二是有组织地通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力，以支持该组织的活动；其三是以暴力、威胁或者其他手段，有组织地多次进行违法犯罪活动，为非作恶，欺压、残害群众；其四是通过实施违法犯罪活动，或者利用国家工作人员的包庇或者纵容，称霸一方，在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响，严重破坏经济、社会秩序。根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》，“恶势力”是指经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织。

所谓“纵容涉黑涉恶活动”，是指党员干部对黑恶势力实施的违法犯罪活动不报告、不过问、不制止、不查处。所谓“为黑恶势力充当‘保护伞’”，是指党员干部利用手中的权力参与涉黑涉恶违法犯罪活动，或者采取通风报信、作假包庇、插手干预司法等违纪违法手段支持、纵容黑恶势力滋生蔓延、逃避打击等。

适用要点

本条在实践中的适用主要面临适用纪律和适用法律有机融合的问题。本条所规定之利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”的行为，属于《政务处分法》第三十七条有关利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容、包庇黑恶势力活动的行为，情节严重的还可能涉嫌《刑法》刑法第二百九十四条组织、领导、参加黑社会性质组织罪，以及第三百八十五条受贿罪和第三百九十七条滥用职权罪等。因此，对具有党员身份的公职人员在惩戒利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容涉黑涉恶活动、为黑恶势力充当“保护伞”的违纪行为时，应当同时适用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间的相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。

典型案例

某市政府原党组成员、副市长康某某等人充当“保护伞”案

2018年2月，A市公安机关侦破以某市某公司经理杨某某为首的涉黑组织。经查，该组织为达到垄断某市烟花爆竹市场、牟取巨额经济利益的目的，伪造政府公文、印章，招募社会闲散人员冒用政府名义履行管理职能，进行非法执法活动，以商养黑，长期实施寻衅滋事、非法侵入他人住宅、强迫交易、妨害公务、聚众扰乱社会秩序等违法犯罪活动。2009年2月，康某某违规批准市安监局关于不再审批设立其他烟花爆竹批发经营企业的请示，为某公司垄断经营提供了便利条件，致使某市辖区内烟花爆竹销售价格明显高于其他县市区，损害了群众消费权益，为某公司积累了高额利润。2009年至2014年春节、中秋节，康某某和时任市安监局党组书记、局长步某，分别多次收受杨某某所送购物卡和提货券价值6.7万元和4万元。市公安局治安大队原副大队长范某某多次收受杨某某所送现金共计24万元，指示民警协助某公司“看查大队”执法，明知该公司存在违法活动，不予制止，且在涉及该公司个案处理过程中说情干预。康某某受到留党察看一年、政务撤职处分；步某受到撤销党内职务、政务撤职处分，调离工作岗位；范某某还涉及其他违纪违法问题，受到开除党籍、开除公职处分，移送检察机关审查起诉。

第一百二十六条 有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分：

（一）对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决，庸懒无为、效率低下，造成不良影响；

（二）对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮，损害党群、干群关系；

（三）对待群众态度恶劣、简单粗暴，造成不良影响；

（四）弄虚作假，欺上瞒下，损害群众利益；

（五）其他不作为、乱作为、慢作为、假作为等损害群众利益行为。

条文主旨

本条是关于不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益行为的处分规定。

条文解读

密切联系群众，是中国共产党的性质和宗旨的体现。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确指出，“党的各级组织、全体党员特别是各级领导机关和领导干部要贯彻党的群众路线，做到一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，为群众办实事、解难事，当好人民公仆。坚持问政于民、问需于民、问计于民，决不允许在群众面前自以为是、盛气凌人，决不允许当官做老爷、漠视群众疾苦，更不允许欺压群众、损害和侵占群众利益”，强调“反对官僚主义，重在解决脱离实际、脱离群众，消极应付、推诿扯皮，作风霸道、迷恋特权等问题”。当前，部分党员存在一些不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益的行为，与全心全意为人民服务的宗旨相背离，引发人民群众强烈不满，严重破坏党群、干群关系以及党在广大人民群众心目中的形象，对此必须予以惩戒。本条在明确列举四种不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益典型行为的基础上，还概括设定了兜底性条款。

从不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益违纪行为的构成要件来看：其一，违纪主体是特殊主体，必须是从事公务活动的党员，党组织有本行为的，追究其党纪责任；其二，侵犯的客体是党同人民群众的血肉联系，侵害的是人民群众的合法权益；其三，主观上是故意，即明知自己实施的是不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益的行为，仍然有意为之；其四，客观上表现为实施了不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益的行为，且情节较重或者情节严重才构成违纪，需要承担党纪责任。

本条前四项所列举之不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益的四种典型行为，其实质是不依规依法履行职责，党性修养不高，“四个意识”淡薄、作风不正，此类行为明显属于脱离群众，不践行全心全意为人民服务的宗旨，势必会破坏党的执政根基。

其中，第一种行为是指在与人民群众切身利益密切相关的生产、生活等问题上，按照政策或者有关规定有能力解决却不及时解决，庸懒无为、效率低下并造成不良影响的行为。第二种行为是指在符合政策的前提下，对于人民群众的正当诉求拖拉懒散、相互推脱，并引发人民群众不满的行为。第三种行为是指在与人民群众的联系中不认真对待，工作态度恶劣、方式简单粗暴，并造成不良影响的行为。第四种行为是指在与人民群众的联系中编造各种虚假情况欺骗上级、同级、下级，欺骗群众，并对群众利益造成损害的行为。实践中，有鉴于不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益的行为表现形式多种多样，且随着政治社会经济的不断发展，此类违纪行为必然也会出现新的表现形式，为避免挂一漏万，本条第（五）项以概括的方式对不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、损害群众利益的行为设定了兜底性条款。所谓“不作为”，是指在其位，不谋其政，敷衍了事、行动迟缓、推进不力。所谓“乱作为”，是指不结合实际情况，不经过科学论证，乱决策、瞎指挥，胡干蛮干。所谓“慢作为”，是指懈怠而为、拖拉而为，怠于履行职责，态度消极，作风懒散。所谓“假作为”，是指弄虚作假，装样做事，看似忙忙碌碌，实则蒙骗糊弄。

适用要点

本条在实践中的适用主要有以下三方面要点需要认真研究并妥善应对：

一是关于“政策或者有关规定”之“政策”和“规定”的理解。本条第（一）项规定在内容上有“依照政策或者有关规定”的规范表述，第（二）项有“符合政策”的规范表述。这里的政策，主要是指党和国家制定的与广大人民群众切身利益相关的政策，通常以“决定”、“意见”和“建议”等规范性文件的形式出现。比如，2021年中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》所提出的三孩生育政策。这里的规定，主要是指党内法规和国家法律中与广大人民群众切身利益相关的规定。比如，2022年中共中央、国务院发布的《信访工作条例》第十七条规定：“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理。”人民群众对涉及自身生产、生活等切身利益的问题通过信访途径向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的，有关机关、单位应当依规依法处理，及时解决。

二是准确把握违反群众纪律和违反工作纪律的区别与联系。本条所规定之不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、侵害群众利益的违纪行为，属违反群众纪律的行为，在实践中往往会与违反工作纪律的行为相关联。比如，《纪律处分条例》第一百三十条规定的“工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失”的行为，第一百四十条规定的“在上级检查、视察工作或者向上级汇报、报告工作时对应当报告的事项不报告或者不如实报告，造成严重损害或者严重不良影响的”行为。按照纪律处分运用规则，一个违纪行为同时触犯本条例两个以上条款的，依照处分较重的条款定性处理。

三是关于适用纪律和适用法律的有机融合。本条所规定之不作为、乱作为、慢作为、假作为等漠视、侵害群众利益的违纪行为，属于《政务处分法》第三十八条有关在管理服务活动中态度恶劣粗暴的行为，第三十九条有关不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的行为，以及工作中弄虚作假，误导、欺骗的行为，情节严重的，还可能涉嫌《刑法》第三百九十七条玩忽职守罪。因此，对具有党员身份的公职人员在惩戒上述侵害群众利益的违纪行为时，应当同时适用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间的相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。

典型案例

某省某市党员干部因推进“放管服”改革不力、

放管结合不到位，造成群众办理医保难等问题被问责案2020年8月，某市某区医保中心在疫情防控常态化后恢复现场办公，未考虑疫情期间大量业务累积、群众办理医保需求激增的实际，在每天可办理120个医保预约号情况下，未认真测算便决定每天发放60个号，造成群众办理医保事项难。中心个别工作人员与中介公司内外勾结，违规插队办理医保业务101件（次）,收受好处费6300余元。群众多次反映医保预约难、彻夜排队抢号、“黄牛”倒号等问题后，区人社局未及时有效处理，致使问题长期得不到解决。

市医疗保障局、医保中心推进“放管服”改革措施不力，自2016年推动医保网上办理以来进展缓慢，上述问题发生时，83项医保业务中仍有21项未实现网上办理；市级事权下放后，对某区医保业务监督指导不力，业务培训不到位，发现该区医保窗口少、人员紧张等问题后，没有采取有效措施解决，也没有及时与区委、区政府协调处理，存在放后失管、一放了之等问题。区政府接到市政府下放事权有关通知后，只简单要求区人社局等单位做好承接工作，未深入研究部署、跟踪问效，对群众医保事项办理难问题未及时发现和处理。2020年9月，市医疗保障局和某区委、区政府被责令向市委、市政府作出深刻检查，并被全市通报批评；市医疗保障局党组书记、局长杨某某受到党内警告处分，某区委常委、副区长周某某受到党内警告处分；市医保中心主任杨某受到党内严重警告处分。其他有关责任人员受到相应处理。

第一百二十七条 遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救，情节较重的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。

条文主旨

本条是关于党员在遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时能救而不救行为的处分规定。

条文解读

全心全意为人民服务是党的宗旨，随时准备为党和人民牺牲一切是全体党员入党宣誓时的庄严誓词。根据党章规定，党员负有发扬社会主义新风尚，带头实践社会主义核心价值观和社会主义荣辱观，提倡共产主义道德，弘扬中华民族传统美德，为了保护国家和人民的利益，在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲的义务。在遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，党员应当发挥先锋模范作用勇于担当。因此，在遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，党员能救而不救，势必会严重破坏党在广大人民群众心目中的形象，必须予以惩戒。

从党员在遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时能救而不救行为的构成要件来看：其一，违纪主体是一般主体，即包括所有党员，党组织有本行为的，追究其党纪责任。其二，侵犯的客体是党同人民群众的血肉联系，侵害的是国家财产和群众生命财产安全。其三，主观上是间接故意，即明知自己的行为会造成国家财产和人民生命财产损失，仍放任这种危害结果的发生。其四，客观上表现为消极的不作为，即在遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时能救而不救，且情节较重或者情节严重才构成违纪，需要承担党纪责任。

在本条的规定中，所谓“能救而不救”，是指具备施救的能力或条件而不去施救。如何确定是否具备施救的能力和条件，应当结合当时的实际情况综合判断，不能强人所难。所谓“情节较重”和“情节严重”，是指在遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救导致国家财产和群众生命财产遭受到较大或者严重经济损失，或者出现群众伤亡，以及引发广泛的社会关注并产生舆情，给党的形象造成较大或者严重影响，给党群、干群关系造成较大或者严重损害等。

适用要点

本条在实践中的适用主要有以下两方面要点需要认真研究并妥善应对：

一是准确把握一般救助义务和特定救助义务的区别与联系。本条所规定的救助义务是基于党员的基本义务而提出的比普通公民更高的道德要求，对于党员来说属于一般救助义务。而对于既有党员身份，又具有特定身份、特定职责、特定义务的警察、消防员、医生、军人等公职人员来说，在遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，在特定职责范围内进行施救是其特定救助义务。应当履行特定救助义务而未履行的，则需按照相关法律规定予以处理。

二是适用纪律和适用法律有机融合的问题。本条所规定之在遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时能救而不救的行为，属于《政务处分法》第四十一条有关公职人员有其他违法行为，影响公职人员形象，损害国家和人民利益的行为，负有特定救助义务的见死不救，情节严重的还可能涉嫌《刑法》第二百三十二条故意杀人罪，以及《刑法》中有关不作为犯罪的相关罪名。比如，《刑法》第四百十六条规定的不解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪。因此，对具有党员身份的公职人员在惩戒遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时能救而不救的违纪行为时，应当同时适用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间的相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。

典型案例

某自治区某市原副市长王某忠等5名干部目睹女童落水不救案

王某忠带领该市农田水利基本建设检查验收组到某县检查工作。检查组一行35人，分乘8辆小车经过该县某桥时，某中学初一学生王某为躲避车队不慎落水，因在场人员无一下水救助，王某不幸溺水死亡。目睹女童落水不下水救助的王某忠等5名干部，受到自治区党委的严肃处理。经自治区纪委常委会会议研究决定，并报自治区党委常委会议批准，给予王某忠撤销市委委员、市政府党组成员职务的处分；建议行政给予其撤销市副市长职务处分。市纪委监委也作出决定，给予该县畜牧局副局长董某某留党察看一年的处分，行政撤销其畜牧局副局长职务的处分。其他3名人员也受到了相应的党纪政务处分。

第一百二十八条 不按照规定公开党务、政务、厂务、村（居）务等，侵犯群众知情权，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。

条文主旨

本条是关于侵犯群众知情权行为的处分规定。

条文解读

人民群众监督既是党和国家监督体系的重要组成部分，也是人民群众行使民主权利的基本形式。党的十九大报告提出：“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”实行党务、政务、厂务、村（居）务等事务公开，就是要拓宽和畅通人民群众监督的途径和渠道，这对于推进基层民主建设，密切党群、干群关系，巩固党的执政地位和执政基础具有重要意义。

《党务公开条例》第七条明确规定：“党的组织贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略情况，领导经济社会发展情况，落实全面从严治党责任、加强党的建设情况，以及党的组织职能、机构等情况，除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外，一般应当公开”。《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开”。等等。因此，对于违反规定不实施或者不正确执行党务、政务、厂务、村（居）务等公开制度，侵犯群众知情权的，必须予以惩戒。

从侵犯群众知情权行为的构成要件来看：其一，违纪主体是一般主体，即包括所有党员，党组织有本行为的，追究其党纪责任。其二，侵犯的客体是党同人民群众的血肉联系，侵害的是群众依规依法享有的知情权。其三，主观上既可以是故意，也可以是过失。所谓故意，是指明知自己实施的是侵犯群众知情权的行为，仍然有意而为之；所谓过失，是指应当预见自己的行为可能侵犯群众知情权，因疏忽大意没有预见或者轻信自己可以避免而导致危害结果发生。其四，客观上表现为实施了不按照规定公开党务、政务、厂务、村（居）务等，侵犯群众知情权的行为，且情节较重或者情节严重才构成违纪，需要承担党纪责任。

在本条的规定中，所谓“知情权”，是指人民群众依规依法享有的获取党务、政务、厂务、村（居）务等信息的权利。所谓“党务”公开，是指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定通过会议、文件、媒体等形式在党内或者向党外公开。所谓“政务”公开，是指政府将其履行职责过程中的信息通过公报、网站、报刊等形式对外公开。所谓“厂务”公开，是指企业把有关生产经营管理的基本问题，根据制度规定通过会议、网站、报刊等形式对外公开。所谓“村（居）务”公开，是指村（居）民委员会把本村涉及群众利益的事务情况通过会议、广播、公开栏等形式告知全体村（居）民。

适用要点

本条在实践中的适用主要有以下两方面要点需要认真研究并妥善应对：

一是关于“不按照规定”之“规定”的理解。本条所称“不按照规定”之“规定”不仅包括党内法规、党的规范性文件有关事务信息公开的规定，还包括国家法律、法规、文件等有关事务信息公开的规定，主要包括《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于全面推进政务公开工作的意见》《中国共产党党务公开条例（试行）》《中华人民共和国政府信息公开条例》等。

二是适用纪律和适用法律有机融合的问题。本条所规定之侵犯群众知情权的行为，部分属于《政务处分法》第三十八条有关不按照规定公开工作信息，侵犯管理服务对象知情权的行为，情节严重的还可能涉嫌《刑法》中有关信息披露的相关罪名，比如《刑法》第一百六十一条规定的违规披露、不披露重要信息罪。因此，对具有党员身份的公职人员在惩戒侵犯群众知情权的违纪行为时，应当同时适用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间的相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。

典型案例

某旅游区某村主任李某某对集体土地划权不公开案

2016年，李某某在拟建回迁房时，不召开村民代表大会，不进行村务公开，擅自将本应公摊的集体土地记到自己名下，将2.21亩的1.326万元补偿款侵吞，造成不良影响。2017年8月20日某旅游区办事处党工委给予李某某党内严重警告处分。

第一百二十九条 有其他违反群众纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

条文主旨

本条是关于其他违反群众纪律行为及其适用处分的兜底性规定。

条文解读

本章对违反群众纪律行为及其适用处分的规定，在2018年修订《纪律处分条例》的基础上，结合党的十九大以来在维护群众切身利益实践过程中发现的侵害群众利益的典型行为，2023年修订《纪律处分条例》时又作了一些新的修改。如第一百二十二条将原来的“扶贫领域”修改为“乡村振兴领域”，第一百二十四条增加“社会救助”事项，删除原第一百一十七条有关盲目举债、铺摊子、上项目，搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的规定。本章虽已设置了七条并列举了有关违反群众纪律行为及其适用处分的具体情形，但并不能穷尽和涵盖所有违反群众纪律的行为。未来，随着政治经济社会的不断发展，仍会出现一些现行党内法规没有列举出来的新的侵害群众利益的行为表现形式。因此，特别设置了本条作为兜底性条款。这有利于使《纪律处分条例》的规定更加严密，适用更加广泛，以便于更好地维护广大人民群众的切身利益。