关于X市农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用调查与研究

关于X市农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用调查与研究

农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、壮大集体经济、优化农村产业结构，促进美丽乡村建设和推动乡村振兴具有重要意义。

一、盘活利用总体情况

X市地处X省东南部，居X、X、X、X交接部，土地类型多为山地，约占92.5％。由于城镇化快速推进，据统计，全市城镇化率52.27％，乡村常住人口约为118.6万人，大量农业人口向非农业人口转移，“空心村”“空心户”不断增加，大量农村宅基地和住宅处于闲置或半闲置状态，成为农村地区的沉睡资源。近年来，中省相继下发了《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）《深化农村宅基地制度改革试点方案》《转发农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（X〔2019〕X号）等一系列盘活利用“两闲”资源政策文件，X市虽然未承担农村宅基地改革试点任务，但没有消极等待，而是按照“严守底线、积极稳妥、试点先行”的工作思路，以“服务乡村发展、因地制宜盘活、尊重农民意愿”为工作原则，通过摸清底数、健全机制、试点先行的主要举措，为开展盘活“两闲”资源的工作打牢基础，提供制度保障，探索有效途径。

（一）据“实”摸清农村宅基地底数。按照“不漏一户、不漏一宅”原则，对全市农村宅基地审批管理情况进行了全面的调查摸底。据统计截至目前，我市宅基地共718240宗、216610.05亩。其中，一户一宅682610宗，一户多宅31125宗，两户及两户以上共用一处宅基地3471宗，非本集体成员占有的宅基地4501宗，闲置宅基地（闲置住宅）共97863宗、24851.44亩主要分布在地理位置偏远和交通条件不便的山区，多为近几年X移民搬迁旧宅腾退的房屋，以及80年代以后修建保持较好的土坯和土木结构。

（二）依“法”健全农村宅基地管理机制。根据中省有关法律法规、政策规定，出台了《X市农村宅基地管理办法（试行）》，印发《关于加强农村宅基地管理工作的通知》《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作的通知》《关于进一步加强农村宅基地和农民住宅建设管理的通知》等系列文件，严格落实村民“一户一宅、拆旧建新”的规定。2022年以来累计受理农村宅基地建房申请3718宗，已审批1937宗，面积371.04亩、涉及6173人，为盘活“两闲”资源提供了制度保障。

（三）创“新”突出先行先试。X市X县2020年被推荐为全省农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点县，试点期3年。该县按照“坚持农村宅基地集体所有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线原则，结合自身区位条件、资源优势、环境容量、产业基础和历史文化传承等实际情况，因地制宜，因村施策，积极探索农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用新模式。截至2022年底，通过乡村旅游、休闲农业等新产业方式盘活利用闲置宅基地和农房93宗，面积148.44亩，实现增收137.2万元；通过农产品加工、仓储等三产融合项目方式盘活40宗，10.76亩，增加收入108.1万元；通过其他方式盘活47宗，10.24亩，增收24.61万元。

二、盘活利用典型模式

近年来，全市积极开展农村闲置宅基地和闲置农房的盘活利用工作，共盘活利用农房12150宗、3178亩，主要以村集体经济组织或成员采取自营、出租入股、合作等方式用于发展乡村旅游、餐饮民宿、生态康养等项目。

（一）入股分红型。入股分红是指农户将闲置农房资源以作价入股的方式，参与利润分配。X县X镇X村位于芍药谷景区附近，脱贫攻坚期间，大量农户搬迁到了新型社区，许多闲置农房成为“危房”和“闲置房”，不仅浪费了资源，还成为景区最不和谐的“景色”。该村集体经济组织遵循有偿退出的原则，对32户搬迁腾退的旧宅进行统一收回集体名下，鼓励农户将旧宅按照2万元的标准入股到村集体经济组织，参与收成分红。村集体利用项目资金对腾退旧宅进行装修，改建成一栋栋各具特色的乡村民宿，再利用景区的“人流”加快民宿经济发展，目前已初具成效。通过入股分红的方式，农户年均增收6000元。该村不仅让闲置的资源“活”了起来，也让集体经济“强”了起来，还让农民的钱包“鼓”了起来。

（二）委托出租型。委托出租是指农户与村集体经济组织签订委托协议，由村集体经济组织将农户闲置的农房统一对外出租，年终收取租金的方式。X县X镇太行村位于县城以西12公里处，四面被大山环抱，交通不便。多年来，该村农户大量进城落户就业，造成了许多农房处于闲置的状态。太行村采取农户委托村集体经济组织统一对外出租的方式，将14户闲置的农房租赁给运营商经营，并由村集体经济组织与运营商签订利益分配方案，前三年运营商每年给村集体交5万元的租赁费，三年之后每年将利润按照一比三比六的比例分成三份，一成作为发展基金，三成上交村集体，六成归企业所有。目前，出租农户每年可获得3500元左右的租金。该村通过农户委托出租的方式，将原来的“空心村”打造成了太行民俗旅游村，实现了农户和村集体双赢的局面。

（三）创新发展型。创新发展是指利用区位条件、资源禀赋和环境容量等条件，因地制宜发展康养旅游等新型产业项目。X县X镇X村位于偏远的山村，该村生态环境很美，但自然条件很差。大多数农户因交通条件不便，选择了移民搬迁和进城落户，导致许多宅基地和住宅被闲置浪费。该村为将这些闲置的宅基地“变废为宝”，实现村民增收的新路子，充分利用“天然氧吧”生态环境优势，以“大河之尚”森林康养民宿项目为主导，将X村六组19宗4560平方米闲置宅基地盘活利用。通过该项目的实施，原本“空心”的X村成为集农业、旅游、研学、文化、商娱、康养等功能为一体的新型现代田园民宿旅游综合体。该村充分利用区位优势和资源禀赋等条件，因地制宜创新盘活利用模式，带动当地群众就业40余人，实现户均年增收11000元。

（四）村企合作型。村企合作是指村集体经济组织及成员和企业通过协商合作、利益分配的方式，对闲置的农房进行共同盘活利用。X县X镇X村依托丰富的资源优势、便捷的交通优势、独特的区位优势，深入挖掘该村“八卦太极真图”的田园地貌，秉承“不砍树、不拆房、不占田、不迁人”的思路，通过招商引进XX创意发展有限公司，由村委会和企业按照“农文旅一体开发、一、二、三产业融合”的理念，以及“企业5＋集体3＋村民2”的利益分配方式，盘活村民闲置宅基地27处，闲置农房4000多平方米，共同建设集农耕种植、自然研学、乡村民宿、康养旅游于一体渔湾逸谷田园综合体项目。通过将流转来的土地和空置老宅进行保护性设计开发，在展示X村特色建筑原始风貌的同时，发展康养民宿产业，打造出“渔湾逸谷”田园风光品牌。村集体经济收入从2018年的1.2万元增长至18.2万元，农户年均增收9000元，真正实现了企业、集体和农户共赢的局面。

三、当前存在的主要问题

（一）农户意愿不够强烈。大多数农户都存在乡土情结，存在传统祖宅观念，认为祖宅就是祖业，即使不在农村居住，也始终把农村当作自己的“根”，认为祖辈的宅基地不能丢，“宅基地私有”的错误观念根深蒂固，在没有可观利益的情况下，农户大多数不愿意盘活闲置住宅。

（二）风险防范体制不健全。农村“两闲”资源盘活利用工作当前还处于试点阶段，探索农村宅基地“三权分置”和自愿有偿退出机制的农村宅基地制度改革工作还未在我市试点实施，对于盘活利用过程中农户宅基地和住宅的权属问题、利益分配问题、资本下乡的风险防范问题都缺乏相应的监管和制度保障，存在农民群众利益受损的风险，容易引发新的社会矛盾。

（三）基础配套设施薄弱。盘活利用农村闲置宅基地和闲置农房发展乡村旅游、餐饮民宿和文创基地等项目，需要公共设施用地作为保障，包括建设停车场、公共厕所、游客接待中心等，但我市集体建设用地指标紧张，土地要素难以保障，导致发展的文旅康养和餐饮民俗等项目基础设施不完善，或者出现乱占耕地建设基础设施的现象。

（四）引入资本难度大。农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用处于试点阶段，还未进行全面开展，缺乏相应项目资金扶持，并且大部分闲置住宅零星分散，不成规模，基础设施薄弱，发展文化旅游、餐饮民宿、生态康养等项目，前期投资大，见效周期慢，需要大量的资金投入，对社会资本难以形成吸引力。

（五）盘活利用主体单一。根据调研发现，我市当前农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的主体多为村集体经济组织和工商企业，占比80％左右，而快速发展的家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体参与盘活利用的情况少之甚少，这也导致当前我市农村闲置宅基地和闲置住宅存在盘活利用率低，盘活利用方式单一的现状，这种现状与当前激活农村资源要素和发展农业适度规模经营的要求不相适应。

四、对策和建议

（一）强化宣传动员。依托电视、网络、微信、抖音等媒体平台，结合送法下乡普法宣传活动，深入宣传和解读农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用法规政策以及盘活利用典型案例。同时，要将宅基地集体所有制度纳入村规民约和新民风建设重要内容，由镇村干部牵头，采取召开院落会、入户宣传、悬挂横幅的方式广泛宣传宅基地制度改革的政策，改变“宅基地私有”的错误观念，促进宅基地集体所有制观念的回归，营造良好的社会舆论氛围。

（二）加强监督管理。加快出台农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用监督管理制度，按照市级统筹、县镇主导、村级主体的原则，落实属地管理原则，充分发挥驻村干部和村级协管员作用，做好农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的动态监管。要严守宅基地集体所有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，严格实行土地用途管制，对违规违法买卖宅基地的行为进行坚决打击和追究责任。县区要落实农村闲置宅基地（住宅）使用权流转须经村集体经济组织审核备案的要求，积极探索建立风险保障金和履约保险制度，切实保障农民群众的合法土地权益。

（三）完善基础设施。结合国土空间规划、村庄规划、乡村产业发展规划，合理布局盘活利用项目的基础设施建设。对盘活利用价值较高的旧宅，结合人居环境整治，实施“一宅变四园”工程，充分利用闲置资源。对利用价值较低的闲置旧宅，要在尊重农民意愿前提下鼓励村集体集中拆除整治，如脱贫攻坚期间，对移民搬迁旧宅腾退整治出来的土地，在优先满足农民新增宅基地需求的情况下，解决基础设施建设用地需求，提升盘活利用整体水平。同时，要推动网络通讯、金融服务这些“软”设施建设，为盘活利用科技赋能。

（四）坚持统筹推进。利用闲置宅基地和闲置住宅进行盘活利用要做到综合施策、统筹推进，如与乡村振兴示范、庭院经济发展、高标准农田建设、人居环境整治、自建房安全整治、壮大集体经济、全域旅游示范创建等项目进行捆绑，做到有机集合，同步推进，提高项目资金使用效率。同时，各县区要充分发挥好“农村产权交易平台”的作用，实现闲置农房信息采集、审核、发布、竞价、交易等功能的集成，吸引更多资本参与盘活利用，力争将城市资源引入到乡村，实现城乡资源双向流动，达到促进农民增收，实现乡村振兴的目的。

（五）强化主体参与。新型农业经营主体当前处于快速发展的阶段，是村集体经济壮大发展的重要组成部分，也是盘活农村闲置资源的有力抓手。各县区要积极鼓励家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体参与闲置宅基地和闲置农房盘活利用中来，如利用闲置住宅作为农业生产用房和仓储用房，对于残垣断壁、盘活利用价值较低的旧宅，在做好环境卫生防疫的情况下，可以作为牲畜圈舍或者养殖场所，既能将农村闲置资源合理利用，也能满足新型农业经营主体健康发展和壮大村集体经济的需要。支持采取由村集体经济组织牵头统一委托出租的方式，将农户的闲置宅基地和闲置住宅出租给新型农业经营主体，同时要建立完善鼓励激励机制，给予家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体政策优惠和相应补贴。