关于全市林业碳汇发展情况的调研与思考

2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上宣布：“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”2021年10月，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确将“稳定现有森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等固碳作用”与“开展山水林田湖草沙一体化保护和修复”作为“持续巩固提升碳汇能力”的重要内容。2022年2月，重庆市人民政府办公厅与*省人民政府办公厅联合印发的《成渝地区双城经济圈碳达峰碳中和联合行动方案》进一步将“共建结构优、功能强的森林植被带”“提高森林生态系统质量和碳汇能力”等作为重要内容。省委印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》及市委、*市人民政府印发的《关于全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见（试行）》均有森林碳汇方面的重要表述与发展要求。2022年10月，党的二十大再次强调“提升生态系统碳汇能力”。2022年11月，省委十二届二次全会则进一步要求“实施林草碳汇项目开发试点”。目前，省林业和草原局正按照《省林草碳汇发展推进方案（2022—2025年）》《林草碳汇行动方案》等文件要求，加快推进全省林业碳汇试点工作，同时*市也积极探索林业碳汇建设与项目开发。

一、基础优势与重要意义

（一）*前瞻布局林业碳汇的基础优势

1.林业资源富裕，林业碳汇开发潜力深厚。一是资源总量丰富。*市域面积的近50%属于国家重点生态功能区，林业资源富集，尤其是*县、*县、*县、*市、*区等县（市、区）林业资源丰富。截至2022年底，全市林地面积1203万亩，森林面积万亩、居全省第7位，其中竹林面积215万亩，约占全省竹林面积的11%，是全国竹资源富集区、川南竹产业集群核心区，森林蓄积万立方米，森林覆盖率达%、居全省第4位。二是规模化载体可观。截至2023年10月，*市拥有*市平兴林场、*区林场、市国有林场、*县国有林场等成规模林场，建成现代林竹产业基地485万亩、省级现代竹产业园区2个、市级现代林业园区5个。三是人工商品林碳汇开发空间大。据资源调查统计，*市人工商品林中的中幼林面积为398万亩，竹林面积129万亩，预计中幼林和竹林面积的50%可用于碳汇开发，初步测算*市人工商品林碳汇开发面积可达万亩。

2.具备先行先试优势，林业碳汇布局可行性强。一是主管部门研究谋划早，林业碳汇开发的准备动作实。近年来，特别是国家提出“双碳”目标以来，*市林业和园林局、*市生态环境局等主管部门密切跟踪国、省林草及生态碳汇政策，积极研究*市林业碳汇开发的可能性、可行性，切实履行林业碳汇工作指导、政策宣传及风险提示工作。在主管部门早研究、早谋划、早宣导等职能服务下，全市上下统一了前瞻布局林业碳汇的认识，绝大多数县（市、区）有林业碳汇开发想法，一些区县更有前期论证等准备动作。二是企业、基地有先例，林业碳汇项目开发可参照。例如，2010年，瑞士诺华制药与省大渡河造林局合作，正式启动了“诺华川西南林业碳汇、社区和生物多样性项目”。该项目是全省目前在CDM-EB（联合国清洁发展机制执行理事会）注册的规模最大的林业碳汇项目，是中国第一个与外资企业直接合作将未来碳汇资金提前支付用于造林的碳汇项目，是政府、企业和社会组织为应对气候变化而通力合作的标志性项目。又比如，*县建成木城镇修文村全国低碳茶产示范基地1000亩，并于2022年12月20日成为中国农业科学院茶叶研究所茶叶质量认证发展研究中心认证的全国首批生态低碳茶基地。三是*县省级试点加快探索，林业碳汇整县推进有参考。2022年6月，*县被确定为全省首批林草碳汇项目开发11个试点县（市、区）之一。目前，已完成《*县林业碳汇试点建设项目实施方案（2023—2025年）》的科学编制以及批复启动工作。例如，*县已联合省林业和草原调查规划院开展全县林业碳汇计量监测工作，编制并完成《*县林业碳汇潜力报告》评审，正慎重筛选林业碳汇项目开发合作企业，开展林业碳汇项目储备与交易的前期准备工作。

（二）*前瞻布局林业碳汇的重要意义

1.发展林业碳汇是负碳中和、应对气候变化的绝佳自然解决方案。人类应对气候变化的主要手段是减少温室气体排放与增加温室气体吸收。林木通过自然生长就可以吸收温室气体，兼具减缓和适应气候变化的双重功能，而且绿色环保、操作成本低、易施行。科学研究表明，林木每生长1立方米，平均吸收约吨二氧化碳，释放吨氧气。联合国政府间气候变化专门委员会第四次评估报告指出，林业是未来30～50年增加碳汇、减少排放的成本较低、经济可行的重要措施。特别是在工业温室气体减排国际谈判十分艰难的当下，以林业措施应对气候变化更受到国内外的高度重视。在《中国应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化的政策与行动》中，林业被纳入减缓和适应气候变化的重点领域。可以说，林木资源保护和发展已成为我国应对气候变化的重要手段之一。因此，通过大力推进植树造林、保护林木和改善生态环境从而增加碳汇能力，是*负碳中和的必要手段，也是积极应对气候变化的绝佳战略举措。

2.发展林业碳汇是增强林业生态功能、筑牢长江上游生态屏障的重要举措。*市属长江上游重要生态屏障和水源涵养地。可以说，林业是*市绿色发展与生态文明建设的核心要素。数量充足、质量优良的林业资源关系着*市及省生态功能的发挥和长江上游生态屏障的巩固提升。目前，*市虽然林业资源丰富、生态价值不低，但也面临质量不高、功能退化等问题。调研发现，包括柳杉等在内的多数人工纯林不同程度出现遗传品质退化、生物多样性降低、病虫害抵抗能力减弱、林分生产力不高、林地生态系统自调节能力下降等问题。因此，森林保护、造林、有效采伐林产品及森林经营管理等林业碳汇开发手段可以有效提升*市林业质量、增加林业碳储量、提高碳汇量，构建健康稳定的生态系统，这对推进*市、*省有效增加生态容量、显著提高生态质量，维护长江上游生态安全、推动长江经济带高质量发展具有积极意义。

3.发展林业碳汇是实现生态产品价值、推进乡村振兴的有效路径。林业经营周期长，森林生态效益难以多元转化。长期以来，*市林业资源产品的价值实现以木材砍伐及加工利用为主，价值实现方式和途径较为单一。将林业与碳交易有机融合可以实现森林生态效益的货币化、市场化，进一步盘活绿色资产，增加林业主体经营性收入，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。同时，*市林业资源绝大多数位于乡村地区特别是脱贫地区，发展林业碳汇能拓展农民收入渠道，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。因此，发展林业碳汇，开展碳汇交易，无疑是一种以绿色方式促进生态文明建设的增值行动，有利于*市将林业生态资源优势转变为经济优势，加快“绿水青山”到“金山银山”的进程。

4.发展林业碳汇是应对碳排走高、碳控压力激增的必要补充手段。随着国、省“双碳”政策的深入推进以及碳达峰限期的日益临近，碳排放控制政策逐步明晰并将日趋严厉。2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，并指出“从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件”。与日趋严厉的碳排放控制政策相对应，*市的碳排放现状及未来形势却不容乐观。近年来，*市碳排放总量和强度高居全省前三。考虑到*市轻重产业结构优化困难、支柱产业（晶硅光伏、钢铁、水泥、化工等）能耗及碳排放走高、其他（交通、建筑、农业等）领域碳排放不低、重大项目（特别是工业项目）年均增长等因素，“十四五”后期及“十五五”时期*市将不得不面临越来越严峻的碳排放及碳双控形势。在2030年前，要想更好地消减自身碳排走高与国省双控压力，仅靠用能结构调整、产业结构优化以及技术节能减排难以实现，亟须充分发挥林业资源优势，大规模开发林业碳汇来对冲抵消、实现降碳。

二、面临的主要制约因素

近十年来，虽然国家出台了《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》《关于加快推进竹产业创新发展的意见》《林业碳汇项目审定和核证指南》《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》等顶层制度，*省也配套出台了《关于大力推进林草碳汇高质量发展的意见》《关于启动全省林草碳汇项目开发试点的通知》《*省林草碳汇发展推进方案（2022—2025年）》等政策文件，*市也在积极推进林业碳汇开发试点，但全市的林业碳汇建设仍存在诸多制约因素，总体停留在摸索与探索阶段，林业碳汇发展步伐缓慢。

（一）方向路径不明：宏观政策不确定性与自身资源本底不清。目前，*市尚没有生态碳汇或者林（草）业碳汇发展的总体思路及具体推进方案，全市林业碳汇开发的方向和路径迟迟得不到明确。相关部门与区县由于无章可循、无路可依，往往不敢大胆探索实质项目建设及林业碳汇全域推进。出现这种困境主要有两方面原因：一是宏观政策不确定性风险较大。这主要体现在林业碳汇项目交易场景及政策风险上。我国林业碳汇项目可交易的类型主要有联合国CDM（清洁发展机制）下的造林/再造林项目（AR），中国CCER（中国核证自愿减排量）下的碳汇造林项目、森林经营碳汇项目、竹子造林碳汇项目、竹林经营碳汇项目，以及GS（黄金标准）下的造林/再造林项目（AR）与VCS（国际核证减排标准）下的造林/再造林和再种植（ARR）、改进森林管理（IFM）、减少毁林和森林退化的排放项目（REDD）等其他自愿类项目。这些可交易的国际国内林业碳汇项目开发时限长（一般20年左右），技术及开发要求高，交易政策调整风险不小，项目失败风险较高。同时，国、省对林业碳汇项目交易限定政策的不确定风险也较大。例如，我国CCER（中国核证自愿减排量）项目备案审批已于2017年暂停，目前尚待重启；重启后相关政策规定仍存在不确定性。又比如，出于省域碳排放压力、森林资源及林业碳汇开发潜力等谨慎性考虑，*省已暂缓实施VCS（国际核证减排标准）碳汇开发项目，何时重启、如何重启目前仍不明朗。二是对自身林业碳库碳汇资源本底不清。资源家底数据是林业碳汇科学开发的前提。目前，*市林业碳汇存量、可开发范围、可交易增量等家底数据缺乏全方位精准调查，林业碳汇开发缺失精准的本底数据支撑。林业碳汇项目交易等宏观政策不确定性风险较大造成全市林业碳汇建设行动偏向于政策观望性探索，而自身林业碳库碳汇资源本底不清又造成市、县两级林业碳汇开发缺乏资源数据参考，最终导致全市上下林业碳汇发展缺乏明确思路指导与清晰路径指引，林业碳汇试点改革及建设难以有效推进。

（二）体制机制不全：有效领导组织体系与多元化林业碳汇开发机制缺失。对于包括*市在内的广大中西部市州来说，林业碳汇不仅领域新，还涉及到项目建设、交易等诸多方面，需要具备有效整合力的领导组织体系支撑；同时，还要充分考虑产业结构与碳排放形势、林业资源及碳汇开发潜力等具体情况，因地制宜构建林业碳汇开发机制。当前，缺乏有效领导组织体系与林业碳汇开发机制等导致*市林业碳汇工作重视程度与推动力度、林业碳汇场景与项目建设远远滞后于宜宾市、广元市、眉山市、雅安市等市州。一是缺乏有效领导组织体系。目前，*市林业或林草碳汇开发主要由*市林业和园林局负责牵头推动。而福建省三明市、龙岩市等林业碳汇先行地区的案例启示我们，林业碳汇的稳妥有序发展需要林业和园林局、生态环境局、农业农村局、乡村振兴局等多部门高效协同，需要市和县、县与县在政策、资源、行动上有效联动。因此，单靠*市林业和园林局来领导组织林业碳汇工作，无疑小马拉大车，难以形成推动*市林业碳汇高质量发展的有效合力。二是缺乏多元化林业碳汇开发机制。目前，*市林业碳汇开发还停留在森林抚育、纯碳汇林（草）项目建设这一初级单一林业碳汇开发机制上，竹林碳汇、茶园碳汇、木本中草药等广义林业碳汇开发机制尚处于空白，“林业碳汇+碳票”“林业碳汇+零碳会议”“林业碳汇+司法”等新兴机制也未建立，这些大大限制了林业碳汇项目开发应用场景、林业碳汇发展价值和绿色协同发展动能。

（三）主体要素支撑不力：微观主体薄弱与发展要素不足。林业碳汇科学有序发展既离不开企业这一市场主体，也离不开林业合作社、村集体经济组织及林农等林业资源供给主体的参与，尤其需要具备基本资质或相关资源的企业以及具备基本知识能力的林业资源供给主体。当然，其发展更离不开人才、资金等要素方面的支持支撑。目前，*市林业碳汇发展存在微观主体薄弱，人才、资金要素不足等多重约束。一是微观主体薄弱。一方面，*市林业碳汇市场主体奇缺。目前，全市除*省大渡河造林局有限公司（省属国企）外，尚没有一家林业碳汇项目开发类本土公司和项目建设外地公司，也没有一家碳汇项目备案、申报、计量、交易等流程服务公司。因此，亟待外引内培具备林业碳汇开发相关资质及服务的企业。另一方面，林农与村集体经济负责人等林业资源供给主体对林业碳汇的认知存在诸多误区。比如，一些人简单认为，个人有很多林（树）子就可以搞林业碳汇，坐在家里等钱收。殊不知，林业碳汇开发要按照有关规定和方法学进行，并经国家发展和改革委员会备案，其所产生的碳汇才能进入碳市场交易。也即只有符合国家特定方法学要求的林地，才有资格参与林业碳汇项目开发。又比如，还有一些人比较盲目乐观，认为林业碳汇是一本万利、无风险的好买卖，只要搞就可以有钱赚甚至赚大钱。殊不知，即使通过国家备案且有合同保障的林业碳汇项目也存在森林火灾、病虫危害等自然损失风险，碳汇监测、计量不科学难以核证甚至通不过验收等技术管理风险，林业碳汇项目开发成本较大而碳汇价格偏低等投资运营风险等诸多风险，绝不是一定能赚钱甚至赚大钱的无风险买卖。二是发展要素不足。突出表现为专业人才与资金要素十分短缺。*市既缺乏林业碳汇方面的存量人才，也没有相匹配的专项招引、系统培训与人才储备体系，全市急缺国家碳资产管理师、碳排放交易师等岗位认证人才，奇缺碳汇项目计量监测、管理运营及碳信用市场营销等关键环节核心实用人才，林业碳汇开发的人才要素制约明显。

三、对策建议

（一）尽早搭好专家库，尽快科学明晰林业碳汇发展方向路径。林业碳汇项目开发条件苛刻、技术标准严格，加之林业碳汇项目交易等宏观政策不确定性风险较大、林业碳库碳汇资源调查技术要求高，因此*市要尽快搭建专家库，尽快形成全市林（草）业碳汇科学有序发展的总体思路与具体推进方案，确保林业和园林局、农业农村局、乡村振兴局等相关部门与资源富集区县有章可循、有路可依、大胆探索、实干创新。一是组建*市林业碳汇发展智库团队。结合国土空间规划“三区三线”划定和自然资源普查，广泛聘请国内农林类科研院所、碳汇评估机构、碳汇交易所及本地专家等，组建*市林业碳汇开发智库支撑团队，并建好*市林业碳汇资源摸底调查团队，做精做准*市林业资源及林业碳库摸底调查，做好做优全市林业碳汇开发方案设计，为全市林业碳汇全面布局开发做好前期的数据支撑与方案规划，最大程度消减宏观政策不确定性带来的决策及先行探索风险。二是配套建设林业碳汇动态监测团队。依托*市林业碳汇开发智库支撑团队，常态化搭建*市林业碳汇动态监测团队，建立健全全市林业碳汇存量及增量动态监测体系，随时掌握全市林碳储量、变化趋势及碳汇项目开发的资源本底，动态把握林业资源开发范围、碳汇开发边界与可交易量等家底，科学分析林业碳汇开发交易项目潜力，形成*市林业碳汇动态基础数据库与碳汇资源台账，为林业碳汇全域全面持续开发做好基础性准备。

（二）建立健全体制机制，增强林业碳汇发展内生驱动力。紧紧围绕*市林业碳汇领导组织体系与多元化林业碳汇开发机制短板弱项，加快补齐短板，切实增强*市林业碳汇发展领导组织力及协同发展力。一是科学高位重构林业碳汇发展领导组织体系。首先，应坚持“一盘棋”部署，可考虑成立以市委常委为组长，分管生态环境或林业园林的市领导为副组长，林业和园林局、生态环境局、自然资源和规划局、农业农村局、乡村振兴局等相关部门领导与森竹资源禀赋县领导为成员的“*林（草）业碳汇开发领导小组”，负责统筹领导全市林业碳汇规划、政策制定与建设工作，定期或不定期召开联席工作会议，研究解决林业碳汇试点、全域梯度开发等重大问题。其次，配套成立各部门组成的林业碳汇项目开发工作专班，鼓励引导国有资本与国有企业、民营资本和民营企业参与碳汇建设，由易到难、梯次稳妥推进*市林业碳汇项目的开发、核证、备案与交易，积极构建“市委主导、部门与区县协同、社会共同参与”的林业碳汇开发格局。最后，鼓励支持区县体制机制创新，学习借鉴眉山市洪雅县、广元市剑阁县、雅安市宝兴县等地先进经验，重点支持省林草碳汇项目开发试点县以及林业碳汇资源禀赋县开展体制机制创新。例如，探索成立森林碳汇管理局、森林碳汇管理中心、碳汇交易站点平台等。二是积极探索建设多元化林业碳汇开发机制。首先，择优在*市国有林场、*县国有林场等林场与省级现代竹产业基地开展国储林林业碳汇、竹林碳汇试点。其次，鼓励引导茶叶种植大县在国省级茶产业园区或基地开展茶园碳汇试点。最后，研究出台“林业碳汇+碳票”“林业碳汇+零碳会议”“林业碳汇+司法”“林业碳汇+光伏”等新兴场景应用支持政策，加快建立以林（草）业碳汇为主的市域碳普惠机制以及负碳中和机制。

（三）全力强化主体要素支撑，夯实林业碳汇发展微观基础。全力壮大林业碳汇市场主体与林业碳汇资源供给主体，着力匹配充足的人才、资金要素，加快夯实*市林业碳汇发展微观基础。一是全力强化微观主体支撑。一方面，加强林业碳汇企业招引培育。匹配专项资金大力招引林业碳汇项目开发、管理运维与交易营销类公司，优先对接中国林业集团有限公司、*省大渡河造林局有限公司等有资质、有经验的强企大企共同开发林业碳汇项目，鼓励扶持峨胜水泥、永祥新能源、德胜钢铁等本地经济实力强、碳排压力大、急需转型发展的本地公司跨界开发林业碳汇碳抵消项目。另一方面，积极增强林农等林业资源供给主体的认知。采取乡镇全覆盖业务知识专项培训、专家林间山头项目案例分析、驻村工作队对口辅导、电视报刊专题专栏宣传、宣传画册（资料）与宣讲队下乡等多种形式，在全市开展林农林业碳汇专项提升行动，尽快扫除林农、村集体经济负责人等林业资源供给主体的知识盲区，为*市林业碳汇工作全域全面展开打好群众基础。二是全力强化要素支撑。一方面，加强人才要素外招内育。重点加强与中国农业大学、中国林业科学研究院、西北农林科技大学、*农业大学、*省林业科学研究院、*联合环境交易所、重庆联合产权交易所等高校、机构的合作，建立健全*市林业碳汇专业人才库与本土人才培育、储备体系，着眼国内外先进林业碳汇科研成果的引进、转化和推广，培养林业碳汇项目开发、核证、备案与交易的全链条人才。另一方面，加强资金要素支持。重点向上争取国家开发银行、中国农业发展银行支持，将林业碳汇收费权质押纳入项目信用结构，建设本地国家储备林PPP项目；同时，建立完善本地资金支持政策体系，比如将林业碳汇项目优先纳入本地财政资金范围，积极开展碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等探索，大力支持林业碳汇碳金融创新，对符合条件的碳汇林配套一定比例的生态农业及资金等。