X市农村集体经济合同签订中存在的问题对策及建议
X市农村集体经济合同签订中存在的问题、对策及建议
深化“三变”改革，规范和推动农村集体“三资”管理，发展壮大新型农村集体经济是“三农”工作的重要任务。经过对全市2018年至2021年来信来访举报进行分析，反映农村“三资”管理问题的信访举报在全市农村问题（检控类）信访举报总量超过60％，并呈逐年递增态势。多年来，农村集体“三资”领域问题多、矛盾大，始终是群众关注的热点、焦点，也是群众身边腐败问题和不正之风易发多发的“重灾区”。其中，以签订不规范、不合理、不合法的经济合同“外衣”为隐弊，肆意侵占“三资”问题是农村集体发展的堵点、难点问题，也是农村“扫黑除恶”斗争涉及的重点领域之一。习近平总书记在党的XX大报告中指出，要全面推进乡村振兴，深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败，坚决惩治群众身边的“蝇贪”。针对农村集体“三资”管理中的突出问题，X市以清理农村集体经济合同为“突破口”，按照“试点先行、全面推广、点面结合”的思路，在灞桥区试点基础上，2022年9月全面启动以“党委统筹谋划、纪委监督推动、农业部门具体落实、部门分工协作”为工作机制的清理农村集体经济合同规范农村集体“三资”管理专项治理工作，力求有效破解农村集体“三资”管理中的沉疴固疾。
一、明确农村集体经济合同的定义和范围
农村集体经济合同，包括镇（街道）、村、组级农村集体经济组织（包括代行农村集体经济组织职责的村民或居民委员会、村民或居民小组）、集体经济组织全资或控股的企业与自然人、法人以及非法人组织订立的正在履行和已签订未履行的各类合同。具体包括：
（一）资源类合同。指农村集体所有的或国家所有由农村集体经济组织使用的资源性资产，包括土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面及其他集体资源承包、流转、入股等合同。
（二）资产类合同。指农村集体经营性资产和非经营性资产，包括农村集体所有的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、设备设施、无形资产（农村集体经济组织及其企业所拥有的著作权、商标权、专利权等无形资产）、集体投资兴办企业等资产的承包、租赁、投资等合同。
（三）资金类合同。指农村集体货币资金借贷、投资等合同。
（四）建筑工程类合同。指建筑工程勘察、建设工程设计、建设工程施工合同。
（五）其他类合同。指抵押合同等不属于上述四类合同的其他合同。
二、全市农村集体经济合同收集和审核结果情况
专项治理工作，我们明确了各项工作节点的牵头主体、实施主体、任务清单，采取“12345”工作法，即紧盯一个目标：构建“主体清晰、程序合法、内容规范、执行有序、监管严格”的农村集体经济合同管理体系；把握两条基本原则：坚持依法依规、坚持民主公正；坚持三级联动：区县、镇（街道）、村级三个层面；狠抓四个环节：排查收集、集中审核、整改纠错、建章立制；落实五项举措：规范村组议事决策程序、全面实施分账管理、加强产权交易体系建设、推进“三资三化”平台建设、充实基层农经机构队伍。严格按照“排查收集、集中审核、整改纠错、建章立制”四个环节步骤，由农业农村、司法、审计、行政审批、自然资源等部门组成联合审核组，按照“尊重历史、照顾现实、依法依规、分类处置”的原则，严守纪法红线，统筹考虑客观实际，科学制定审核标准，分别审核合同的合法性、合规性、合理性以及合同约定价款的执行情况，将审核意见和整改纠错建议及时移交各镇（街道）党（工）委，以村（农村社区）为单位进行整改。合法性重点审核合同标的是否准确、是否明确位置、数量、质量及权属，是否约定土地征占、惠农补贴领取事项；承包土地类合同订立期限是否超过剩余承包期，其他合同是否超过20年法定期限等。合规性重点审核资源类合同是否明确土地性质和使用用途，是否存在与土地利用规划不符的情形；合同签订是否履行了法律、法规和相关政策规定的民主决策、审核、批准、登记、备案等程序；是否按照法规政策制度要求整理、保存合同档案等。合理性重点审核合同是否约定价款；是否明确支付方式和支付时间；是否存在合同价款明显过低或过高情形；是否考虑物价指数，约定递增标准；是否存在随意减免合同价款问题等。合同执行情况重点审核是否按照合同约定的价款按期足额缴纳租金，以及是否缴纳到指定账户等。截至2023年9月28日，全市共排查收集并完成集中收集农村集体经济合同66431份，移交问题合同64341份，完成问题合同整改纠错57247份，整改率88.97％。
三、合同签订中存在的问题及解决方法
根据各区县（开发区）的审核情况，我们对移交的64341份问题合同进行了解，梳理汇总了农村集体经济合同签订中存在的问题，总的情况可以概括为以下“六不”，同时针对问题给予了对应的解决方法。
（一）合同形式不科学，存在口头合同情况
我们发现集中收集合同环节，普遍存在口头合同情况。现实中口头合同因其简便、易行、效率高，很多人为了尽快完成交易，在农村集体资产出租中出现较多。虽然口头合同也属于有效合同，但俗话说，“口说无凭”，口头合同在提高效率的同时，也包含着相当大的风险。与书面合同相比，双方之间存在合同关系、对质量标准持不同看法、对价格及报酬产生争议、标的物的数量无法确定等，对主张权利者一方来说，无疑会增加举证的困难，往往很难维权。因此，在农村集体资产出租时，建议应订立书面合同。
（二）合同文本不标准，缺少必要信息要素
1.合同主体信息不齐全
合同签订主体为自然人的，有的合同落款处只有签字，没有身份证号码、联系地址、电话等其他身份信息，无法查询到该自然人；有的合同有代签现象，且未有委托代理书面材料；合同签订主体为公司的，审核时发现有的公司名称书写不准确、公司没有盖章等问题。
针对这些问题，应注意经济合同双方都要签字、合同主体的信息资料要齐全，自然人需提供其身份信息；公司需提供法人身份信息证明及营业执照。确需代签的，要出具书面委托书，注明委托人身份信息，签约时被委托人应提供身份证明及相关信息。合同主体为公司或单位的，需加盖公章。
2.标注日期不统一
合同签订中，签订日期和生效日期直接关系着合同双方权利和义务起始的时间，但我们发现，现实中合同标注日期比较混乱。有的合同无签订日期；有的合同起草过程中存在疏漏错误，将合同签订日期与生效日期混淆；有的合同签订日期在履行日期之后；有的合同约定时间与期限不符，导致双方对日期的认知不清，存在一定误解。
解决这个问题，应注意合同上日期的填写方式。合同日期主要是根据合同履行的实际情况，双方协商确定在一定时间内，可以履行合同约定的内容所需要的时间，需要双方协商进行确定。合同订立日期和生效日期一般是一个时间，即双方签字、盖章之日生效，是落款时间；特殊情况下，两者不一致的，合同订立日期是签字、盖章之日，生效日期是双方规定的一个具体时间或者约定条件完成的时间。
3.合同条款不完善
有的合同条款使用术语不当；有的合同缺少必备条款；有的合同条款履行的可行性不强；有的合同履行条款不明确或未约定（交款期限、时间、地点、方式、数额等）；有的合同条款约定不合法、不合理（合同价款明显偏低显失公平），合同权利、义务不明，甲乙双方权利和义务不平等。如某村某份土地承包合同，该合同约定：“租赁费按照纯种植土地每年人民币1200元／亩，土地租赁面积XX亩，租赁费用合计XX元／年。违约责任：村集体及村民无故干预承包方生产经营，给承包方造成损失的，村集体须向承包方支付违约金10万元，并退还承包方所付的全额承包费用及土壤改良、地下管路铺设费用3000元／亩，承包方无任何责任承担。”该合同中的违约责任条款对村集体约束非常严格，但对承包方无任何约束。村集体每年每亩地仅收取1200元的承包费，但如果村集体或村民干预承包方生产经营，则要每亩赔偿13000元，明显的权利义务不对等。有的合同仅约定“不得违约”，未明确约定违约责任；有的合同无终止、解除条款约定；租赁合同中对于合同到期后地上附属物的处理方式约定不明或未约定，有的国家征用有约定但无补偿处理办法。土地承包合同，特别是一些老合同土地的面积、四至及用途表述不清，有约定的，也仅为“路北有一空置土地”。
避免这些问题，在合同签订时，需按照《民法典》第四百七十条的要求“合同的内容由当事人约定，一般包括下列条款：（一）当事人的姓名或者名称和住所；（二）标的；（三）数量；（四）质量；（五）价款或者报酬；（六）履行期限、地点和方式；（七）违约责任；（八）解决争议的方法。”规范合同条款。具体还应注意做到“五明确”。一是要明确标的物。租赁合同需要说明货物的名称、规格型号、质量、购买数量等；劳务合同则要说明劳务的类型、标准。履行期限要具体到某日。履行地点要具体到某位置，不能简单地写某个县或镇街。交款期限、时间、地点、方式、数额等要素具体齐全。二是要在平等互利基础上明确双方当事人的权利和义务。不同类型的经济合同，合同当事人的权利和义务有所不同。任何一方不得只强调权利不要义务，承担义务要合情合理，符合正常履行合同的必要条件。对于合同价款明显偏低显失公平的，合同双方协商解决。三是要明确违约责任及赔偿损失的计算方法。合同一般要约定损失赔偿办法或违约金比例。农村集体经济组织在签订合同时，不仅要约定违约责任条款，还要严格审核违约责任的内容是否存在权利义务不对等的情形，以防给集体资产造成损失。违约责任要明确具体违约事实，写清楚当规定的违约条件出现之后，是解除合同，还是支付违约金。如果支付违约金，还应当明确违约金数额或占合同价款的比例（不得超过合同价款的30％）。四是要明确合同变更、解除及终止的条件。合同解除及终止的条件主要包括：不可抗拒因素，如自然灾害（地震、火灾等），当事人病残、死亡等；国家政策因素，如2019年因环境治理政策变化导致生猪等养殖业合同终止和解除；当事人不正常履行合同，如不按时缴纳承包金、对环境造成污染等。五是明确合同争议解决方式。合同应约定协商、诉讼或仲裁等解决方式。采用诉讼、仲裁的，双方当事人可以自我约定在以下五地中的任意一地选择解决合同争议的机构：原告所在地、被告所在地、标的物地、合同履行地、合同签订地。
（三）合同期限不合理，违反相关法律规定
农村集体经济合同签订中，有的合同承包期限超过法律规定最长期限；如某土地租赁合同约定租赁期限为100年，从2012年11月17日至2112年11月17；有的房屋租赁合同约定租赁期限为40年，超过法定租赁期限。有的合同，特别是租赁合同，只约定了双方的租赁关系，但租赁期限未提及或约定不明确。
针对这些问题，应注意在签订合同时，流转期限需根据流转标的物，按照《民法典》《农村土地承包法》等有关规定确定流转期限。农村家庭土地承包期限为30年，农村土地经营权流转不得超过本轮承包期的剩余年限；草地承包合同期限不得超过50年；林地承包合同期限不得超过70年；机动地原则上一年一发包，最长不超过3年；其他村集体资产承包租赁期限原则上最长不超过20年。
（四）合同签订程序不合规，未经过民主决策
我们发现，现实中存在对集体资产流转程序较随意，由村委会简单会议决定或少数几个村干部决定的情况，没有履行村级重大事项“四议两公开”程序，有的合同没有经过公开招投标，或公开流转意向，私下就签署了流转合同。
农村集体资产归农村集体成员集体所有。针对合同签订存在的程序问题，应严格按照“四议两公开”（“四议”是指村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或农村集体经济组织代表会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开）的程序流转农村集体资产，保证农民群众的“四权”（知情权、参与权、表达权、监督权）；对没有履行招投标程序但已成既定事实的合同，要审查合同内容和执行情况，确保依法合规履行。
（五）合同履行不到位，义务落实不全面
合同履行是合同目的实现的根本条件，但我们在梳理中发现，部分合同的履行存在往年欠款、欠款未挂账的情况；有的存在久拖不结、长期不结合同价款的问题；也有少数打着合法旗号，未按合同约定合法经营，擅自改变用途或经营使用范围；还有合同到期后没有及时重新发包等。
针对这些问题，双方应本着全面履行义务和诚实信用的原则，按照合同约定履行自己的义务。对于拖欠租金的，要及时与承包方沟通进行支付，针对故意拖欠行为，必要时可请求人民法院强制执行。对于没有按照合同约定改变土地用途、破坏环境的，要及时移交有关部门处置；对于已经到期的合同，要及时按程序和要求进行重新流转；同时应注意，对于流转租金原则上一年一收，最长不得超过村“两委”本届任期时间。收取的租金要及时入农村集体经济组织的账户。
（六）合同管理不规范，存在严重的松散混乱现象
专项治理工作中，我们发现农村集体经济合同普遍存在管理混乱的情况。全市2264个村集体，基本没有建立合同台账，合同管理松散。有的合同直接是被村干部私人在家留存，有的没有合同签订和履行的印证资料；有的没有报镇（街道）备案；有的没有建立合同到期和收费预警监测机制。
针对此情况，建议村集体应制定合同管理相关制度，配备专、兼职合同管理人员，负责建立各种合同台帐，并及时进行登记和清理，实行分类编号管理。合同文本、发包方案、会议记录等文字资料，统一由村负责管理档案的人员进行归档保管。依法签订的所有农村集体经济合同台账，签订的合同按要求及时报镇（街道）主管部门备案，并及时归档保管。同时纳入农村集体“三资”监管平台，并设置预警监测机制。
四、规范农村集体经济合同签订和管理的几点建议
为确保农村集体经济合同合法、合理、合规，保障农村集体经济组织和农民群众合法权益，建议从“三严一加强”四个方面规范农村集体经济合同签订和管理。
1.严格规范合同文本。X市农村产权流转交易服务中心依据交易品种，已于2022年6月下发了农村产权交易合同示范文本。其中，农村土地经营权出租、入股合同和集体林地、林权流转合同使用国家相关部门制定的示范文本，其它合同制定了市级示范文本。区县（开发区）农经主管部门可依据实际情况进一步细化补充合同文本，做好合同签订指导工作。合同签订尽可能经过法律专业人员的审核。
2.严格合同全程监督。各级农经主管部门要结合纪委部门清廉村居工作，以“三资三化”平台为载体，以农村审计为手段监督农村集体资产管理情况。在合同的监督上应贯彻事前、事中、事后全过程，指导做到：一是农村集体资产流转前，要经过集体组织成员代表的同意；二是在定标和签订合同时，最好有集体成员代表在场；三是合同确定以后，合同情况必须在村务公开栏内向全体村民公开；四是每年的合同兑现情况也须在村务公开栏内向全体村民公开，没有兑现或部分兑现的合同，要有详细说明；五是建立合同台账，同时签订好的合同及相关资料应由专人保管，并装订成册进行存档；六是签订的合同及相关资料应报镇（街道）农经主管部门备案。
3.严格责任追究。在对农村集体资产管理监督过程中，若发现违法违规行为，要及时报告移交相关部门。对违反规定，擅自、私自随意签定经济合同的村集体负责人，将视情节给予组织处理或党纪、政纪处分；农村干部特别是主职干部违反规定，利用职权非法确定承包人、压价或者低价处置集体资产的，要责令其限期改正；造成经济损失的，应当依法予以赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.加强法制宣传教育。各级政府部门要采取群众喜闻乐见的方式，深入街道、村组，大力宣传和贯彻国家法律、法规以及党和国家有关农村经济的方针政策，不断增强村干部和村民的法制意识，提升合同的严肃性和约束力，杜绝合同履行中随意变更合同指标和撕毁合同的现象。