关于加强新时代居民区党组织政治功能和组织功能的调研与思考

社区党组织是社区确保党的路线方针政策在社区得到贯彻落实的领导核心，是社区各项工作的领导核心，是团结带领社区群众实现美好生活的领导核心。要坚持好社区党组织的领导核心地位，必须强化党组织政治功能，把群众团结凝聚在党组织周围，打牢党执政的群众基础。增强党组织政治功能，要站稳政治立场，以人民为中心。要履行政治责任，充分发挥桥梁纽带作用和战斗堡垒作用，使党的路线方针政策在基层落地生根。要彰显政治特征，严肃党内政治生活，认真执行党的民主集中制，坚持用好批评和自我批评这一思想武器，要严明党的政治纪律、政治规矩，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。

一、社区治理过程中增强党组织政治功能的重大意义

坚持大抓基层的鲜明导向，推进以党建引领基层治理，着力点是使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。社区党组织是党的基层组织的重要组成部分，是党联系群众的桥梁和纽带，是贯彻落实党的路线方针政策的战斗堡垒，承载着加强党的领导、巩固党的执政地位的重任，必然要求坚持党的政治属性，彰显党的政治特征，完成党的政治任务，发挥党的政治功能。党的十九大报告对当前中国社会主要矛盾作出了新的判断。矛盾的转变反映出当前人民群众在需求侧对于民主、法治、公平、正义等内容变得更为迫切。正如《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中所指出的：“随着新型城镇化快速推进，城市社会结构、生产方式和组织形态深刻变化，人民对美好生活的需要日益增长，迫切要求充分发挥党的组织优势，不断提升党的城市工作水平。”作为“使命型政党”，“党必然要推进自身建设和功能调适，使自身结构功能更加契合执政的外部环境。将党的领导优势和制度效能转化为国家治理绩效，实现国家治理现代化目标，让人民获得真切实在的幸福感、获得感和满足感”。因此，不断推进基层社会治理体系、治理能力现代化既是不断满足人民群众美好生活需要的重要使命，也是衡量党组织自身建设质量高低的标准，二者共同构成了加强党的领导，夯实党在城市基层的执政基础的关键因素。社区党组织是党的基层组织的重要组成部分，是城市基层党建工作的重要体现，是城市中与人民群众联系最紧密的桥梁和纽带，是党在城市工作和战斗力的基础。社区党组织战斗力强，社区治理有效，人民群众就会通过社区党组织的有效工作进一步强化对党的路线方针政策的认同，这种政治认同事实上是对党的领导的高度认同。因此，《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出：“加强和改进城市基层党建工作，把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，对于坚持和加强党对城市工作的全面领导，夯实党在城市的执政基础，推进城市治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。”这一重大意义成为增强党组织政治功能最准确的诠释。

二、社区治理过程中增强党组织政治功能的现实困境

在推进社区治理现代化过程中，党组织自身建设质量是政治功能能否增强的关键。从当前社区基层党组织自身建设情况来看，大部分党组织自身建设是能够适应基层治理现实需求的，但也存在很多的困境，这些困境集中表现在制度设计、治理主体、参与要素等方面。

（一）部分治理主体间的协同存在一定的阻碍

部分社会主体的认知偏差导致协同阻碍。正确的认知是做好一切事情的前提。就社区治理而言，正确的认知包括什么是治理，作为特定主体的“我”应该在治理中扮演什么角色等。一方面，部分社会组织对自身定位存在认识偏差。当前，社会组织和政府的关系中依然较多地呈现出“依附型关系”，一些社会组织认为既然是政府购买的服务，那么就是在为政府办事，是为了完成政府交代的任务。在这种社会认知下，部分社会组织在具体的组织行为、参与模式和活动目标等方面就偏离了正确轨道。“社会组织的服务目标从满足公众需求转移到了满足基层行政需要，成了街乡和社区的‘工作助手’，只要其能配合街乡完成交办的工作，在下一年的申报中又可以持续获得项目。”这种情况下，社会组织的组织功能和服务业务方面受到一定的局限。

“社会原子化”导致部分城市居民出现社会认知偏差。随着市场经济的发展，社会形态也发生了重大变化。其中一点就是许多人脱离了单位的约束，呈现出“社会原子化”状态。所谓“社会原子化”，是指由于人类社会的社会联结机制和中间组织的解体或缺失，而产生的个体孤独、人际疏离、道德水平下降和社会互动失范的社会总体性危机。在以单位制为特点的生活状态下，单位几乎是全能的存在，基本满足了人们的物质生活以及精神生活的所有需求。单位制解体以后，原来单位所承担的很多职能推向社会，很多事情不得不自己亲力亲为，时间资本就成为城市居民的一种稀缺资源，也成为城市居民参与基层社会治理活动必然考量的重要成本。有一种现象能够很好地诠释这一问题，就是能够有效参与社区活动的大部分是老年人，部分中青年阶段的城市居民对于治理活动往往只是形式上的“参与”，或是不参与。还有部分居民怀有“搭便车”的心理，对社区治理更多停留在心理层面，对于社区存在的问题也能及时发现，也渴望被及时解决，但是自己并不会将这种心理的不满转化为参与社区治理的实际行为。实际上，这些居民没有认识到社区治理的参与者与治理成果的享有者是同一主体。

复杂的利益关系和利益冲突导致协同阻碍。在城市基层社会治理环境中，各个利益主体都存在不同的利益诉求。所谓治理体系现代化，就是找到较好地将不同主体的不同利益诉求达成一致的有效机制；治理能力现代化则是指这样的机制得到各个利益主体的高度的认可，并且确实呈现出了良好的治理结果。当前，在社区治理中，居民委员会、业主委员会和物业公司等是主要的利益诉诸主体。理论上来讲，几大主体的利益从根本上是一致的，但是由于城市基层社会治理事务颇为庞杂，而且不同利益主体之间存在的信息获得差异、认知差异、个人素质差异等实际情况，同时部分基层政府乃至基层党组织在调节利益冲突、调适利益关系的过程中依然存在态度恶劣、行为粗暴、思路简单和方法刻板等问题，导致在具体治理实践中，出现利益相互冲突的情况。此外，人们受到个人利益至上观念的普遍影响，也在一定程度上成了不同主体利益冲突的诱因。在此观念影响下，人们参与公众活动的标准是看对个人有没有实际的好处，如果这种好处不是直接的、显而易见的，那么居民就会选择不予理睬。这实际上是工具理性泛滥的后果。“一个分裂的社会是一个其成员越来越难以将自己与作为一个共同体的政治社会关联起来的社会。这种认同之缺乏可能反映了一种个人利益至上主义的观念，而依此观念，人们终将纯粹工具性地看待社会。”这种对外部事物的工具性思维，导致部分“趋利避害”“精致利己”等错误观念在城市社会中找到了市场，部分城市居民更趋向于追求自身利益。这种个人利益至上的观念和行为与共建共享共治的社区治理观念完全相悖，同时为社区基层党组织调节利益关系、调适利益冲突提出了亟待破解的难题。

（二）一些治理要素处于高度离散化状态

习近平总书记指出，城市治理的“最后一公里”就在社区。社区作为居民的自治组织，一直以来都扮演着连接政府与社会的桥梁作用。基层政府的许多任务必须依靠社区层级的分解、细化来完成。居民在遇到“生老病死”等为主要内容的民生问题时，第一时间想到的是找社区。从这个意义上讲，社区虽然是城市治理的最后一公里，但是从整个国家社会治理环节来看，却是最关键的一环。一方面，社区被形像地比喻成政府的“腿”，要承接各政府部门的任务；另一方面，居委会作为居民自治组织，是居民自我管理、自我教育、自我服务的场所，也需要接受来自居民的质询、建议、意见等信息。但是在社区治理过程中，出现了权责不对等的问题。作为城市的主要治理主体，社区一方面能够获得部分行政权力支持，表面具有行政角色，但由于社区组织本质上是一个群众自治组织，自身并不具备强制执行权力，也没有强制执行能力，在协调各种利益关系时，往往表现出能力不足。同时，各种利益诉求都会在社区集中出现，而且大部分利益诉求并不是上级有关部门考核的任务内容。在资源、时间、能力有限的情况下，社区组织一般都会选择先尽量完成上级考核之内的事项。这些情况反映在社区层面就是居民需要解决的问题，社区党组织因为缺乏一定“权力”而不能解决或是社区党组织因缺乏一定的“意愿”而不愿解决。

中产阶层的治理参与意愿和水平依然偏低。中产阶层，一般包括私营企业主、企业经理人员和专业技术人员、政府官员和事业单位的专业人员等职业群体，一般受过高等教育，具有素质较高、工作稳定、收入稳定，对生活有较高的质量要求，对社会发展有着较多的关注，有着多元化的利益诉求等特征。正是因为中产阶层的上述特征，在城市基层社会治理中，中产阶层对国家和体制更为认同，在保持对党中央高度认同的前提下，更乐于关注自身民主权利的实现和城市基层社会治理所呈现出的问题，这对于推动城市基层社会治理优化甚至“倒逼”部分治理改革具有重要推动作用。城市基层党组织为强化政治功能，应当充分聚焦当前城市社会结构的变化，对中产阶层进行政治整合，并以此更好地发挥中产阶层在城市基层社会治理中的积极作用。

但是，从整体而言，当前我国中产阶层的参与水平依然不高，参与意愿依然不强。究其原因，主要为城市中产阶层虽然发展迅速，但是部分城市社区工作人员依然未能充分考量中产阶层较为独特的参与需求和参与偏好等特征，使得一些中产阶层身份的居民依然游离于党建引领下的城市基层社会治理活动之外。因此，面对中产阶层的重要作用，如何在一如既往地关照社会各个阶层利益和作用的前提下，对城市中产阶层进行有效整合，使其在城市基层社会治理中发挥更大的作用，就成为增强社区党组织政治功能必须解决的现实问题。

三、社区治理过程中增强党组织政治功能的实践路径

基层作为国家治理的最末端和服务群众的最前沿，是国家治理的基础。基层治理是直接面向人民群众的治理，也是维护社会稳定的基石，一头连着党心，一头连着民心。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是中国特色社会主义社会治理的根本特征，以党建引领社会治理，不断增强党组织政治功能是推进基层治理现代化的必由之路和必然要求。

（一）不断提升社区党组织的领导力

2022年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大五次会议内蒙古代表团审议时，用五个“必由之路”系统总结了对新时代党和人民奋进历程的重要认识。其中第一条就是“坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路”，强调坚持党的全面领导对坚持和发展中国特色社会主义的极端重要性。作为中国特色社会主义重要组成部分的治理体系与治理能力也必然在党的全面领导下进行。可以说，只有在中国共产党的领导下，中国才能走出一条不同于西方国家的治理道路。随着党的领导体制和国家治理制度的不断完善，我国国家治理的政治优势才能日益凸显。在这一大背景下，必然要持续推动习近平新时代中国特色社会主义思想进社区、进楼院。强化社区党组织对社区各项事务的政治引领，由社区党组织主持社区发展规划制定、重大事务决策和重要工作部署。加强对社区的工作支持和资源保障，以社区党组织为主渠道落实到位。

为社区党组织“赋权”。党章规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”同时，在不同领域，党的基层组织所承担的具体职责又有所不同。具体发挥什么作用，必须依据相关法规制度。党章第三十三条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，统一领导本地区基层各类组织和各项工作，加强基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权。”党章的这一规定，明确了社区党组织在基层社会治理中发挥领导核心作用。有了制度的相关规定，社区党组织发挥领导作用就有了相关依据。但是充分发挥和增强社区党组织领导核心作用，还需要不断改进领导方式。改进领导方式的核心问题就是进一步强化社区党组织对社区各项事务的政治引领，由社区党组织主持社区发展规划制定、重大事务决策和重要工作部署。为加强街道、社区党组织对辖区内各类组织和各项工作的统一领导，应制定出台相关制度，健全社区党组织领导社区治理有关规定，确保涉及基层治理的重要事项、重大问题都由街道、社区党组织研究讨论后按程序决定。在这个统一原则的规定下，还要具体明确重大事务、重要工作的标准清单，做到事关广大居民切身利益的事项必须经过党组织领导把关。另外，注重把党组织推荐的优秀人选通过法定程序确定为各类组织负责人，切实把党组织意图转化为各类组织参与治理的具体举措。压实社区党组织对辖区内非公有制经济组织、社会组织等新兴领域和新就业群体的兜底管理责任。

为社区党组织“赋能”。党组织领导作用的充分发挥，既要有心也要有力。有心就是树立一切以居民为中心的治理理念。作为中国共产党在基层的“代言人”，与居民群众联系最直接、最经常、最亲密，广大居民群众就是通过社区党组织的一言一行来判断中国共产党的整体形象。党的执政基础能否扎深、扎牢，关键取决于基层党组织是否就关乎人民群众切身利益的衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境、社会秩序等方面，切实做到了以人民为中心。践行全心全意为人民服务的宗旨，让人民群众感受到党的关怀，不是一句口号，一定要有足够为人民群众排忧解难的资源与能力。

为社区党组织“赋心”。建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，是全党特别是宣传思想战线必须担负起的一个战略任务。要高度重视马克思主义宣传教育工作，特别是要在学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想上下功夫。要突破楼宇之间、单位之间、企业之间的空间壁垒，依托党政机关、骨干企业、产权单位，在商圈市场、商务楼宇、工业园区等城市最有人气的地方植入红色元素，建设形式多样、内涵丰富的红色驿站，利用红色驿站经常性地开展党的创新理论教育，使习近平新时代中国特色社会主义思想在基层落地、在社区生根。

（二）优化基层党组织设置方式

习近平总书记在全国组织工作会议上指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，健全基层组织，优化组织设置，理顺隶属关系，创新活动方式，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖。”党的力量来自组织，为进一步释放党的组织力量，要建立健全社区党组织、网格党支部、楼院党小组、党员中心户的组织架构，认真履行对辖区内非公有制经济组织、社会组织等新兴领域和新就业群体的兜底管理责任，切实增强党的组织和工作覆盖有效性。推进在业主委员会中建立党组织，强化社区物业党建联建，推广“红色物业”建设，构建社区党组织带领下的社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行格局。推动党的组织体系与治理体系有机融合，着力激发“社区党组织—网格党支部—楼院党小组—党员中心户”四级组织活力，切实将广大党员和群众紧紧团结在党组织周围。发挥社区党组织一线指挥部作用，制定社区网格化管理、社区物业党建联建等任务。发挥网格党支部的前沿阵地作用，按照小区界线、楼栋分布等情况对社区网格进行优化设置，促进网格提质增效。发挥楼院党小组的桥梁纽带作用，带动更多群众参与社区建设。《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出，要创新党组织设置和活动方式，依托物业服务企业、产权单位、骨干企业等建立楼宇党组织；依托街道、市场监管部门、协会商会或产权单位建立商圈市场党组织；依托各类园区建立党建工作机构，推动入驻企业单独或联合建立党组织；依托行业监管部门建立行业党组织或行业协会党组织，统一管理律师、会计师等行业党建和重点互联网企业党建工作，不断提升新兴领域党的组织和工作覆盖质量。推动物业工作人员融入社区网格，加强党组织对业主委员会的指导把关，积极构建社区党组织领导下的社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业“三位一体”协调运行工作模式，努力培育“党建聚邻一家亲、暖心服务共为民”的社区物业党建联建品牌，以高质量物业服务打造高品质生活空间。

（三）提升社区党组织的政治执行力

在当前的社区治理中，结合各个地区实践来看，党建工作机制基本形成了“一核多元”运行工作机制。“一核”是指社区综合党委（党总支）为核心，“多元”是指社区中其他多元主体参与，包含社区居委会、社会组织、社区居民、物业公司、业主委员会、驻区单位等活跃在社区中的各主体。在此基础上，全国不同城市根据社区自身发展特点和优势，形成了基于“一核多元”的不同模式。提升社区党组织的政治执行力，要不断完善城市基层党建联席会议制度和“一核多元”共治共享机制，深入推进“党群一张网、服务叫得响”，加强社区党组织与驻社区单位等多元主体的协调联动。依托“共产党员社区奉献日”“在职党员进社区”等各种活动，健全驻社区单位党组织、在职党员到社区为群众服务长效机制，促进党员“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”。提升社区党组织的政治执行力，要以社区党组织为基础，聚集多元共治的服务资源。始终把党的领导作为社会治理的坚强核心，全面推进党的组织覆盖和工作覆盖，把党组织的服务管理延伸到社会治理每个细胞，充分发挥其推动发展、服务群众、凝聚人心促进和谐的作用，以党的领导力、组织力、号召力增进居民群众向心力、增强社会各界参与度。以党员干部为骨干，壮大多元共治的服务队伍。以深化“1+X”大党委建设为抓手，推进社区辖区内商务楼宇、商圈市场、非公有制经济组织、社会组织和流动党员聚集地等党建全覆盖。完善党的工作体系，建立健全区域党建工作联席会、社区事务协调会等制度，加强对社区群团组织、社会组织和各项工作的领导。充分发挥党员先锋模范作用，完善在职党员进社区等工作机制，推动市区县（市）两级机关企事业单位党组织和在职党员进社区“双报到”制度。

增强党组织政治功能，要坚持以群众需求为导向，关切老百姓最迫切需要解决的问题，抓重点、抓关键，为群众解决难题，让社会治理成果更多惠及百姓，使党的领导优势与社会治理优势真正转化为社会治理效能，在增强人民群众的获得感、幸福感的过程中不断厚植党的执政基础。